民告官：民将与官“直面”

　　天宁区作出规定：6种情形下，行政首长或主管必须亲自出庭应诉——

　　11月17日，天宁区城市管理行政执法局（下简称天宁城管局）局长胡勇上任伊始就迎来第一场“民告官”官司。作为“一把手”，亲自出庭与原告对簿公堂，胡勇成为该区《行政首长出庭应诉工作暂行规定》实施半年以来的第一人。“一把手”坦然面对“民告官”

　　10月25日，因强制拆除一起平改坡事件，天宁城管局被居民告上法庭。这一天，恰好是胡勇新官上任的第一天，对于案件，他选择了“坦然面对”。

　　“从法律上讲，我和老百姓的地位是平等的。”回忆当天坐在被告席上的感受，胡勇称“并不紧张”。事实上，在做街道主任时，他曾作为行政首长的代理人出过几次庭，“庭审过程中不仅了解了整个诉讼案件的程序，也学到了相关的法律知识，等于给自己上了一堂法律实践课。”

　　“行政首长必须出庭应诉，说明行政机关已逐渐意识到依法办事的重要性。参与庭审，也有利于增加法律知识，增强法制观念，提高依法行政水平，同时在法庭上可以与对方直接平等对话，拉近与老百姓的距离。”天宁区法制办主任潘建伟说。

　　说到行政首长出庭的效果，天宁区人民法院行政审判庭庭长徐英亦有自己的见解：“作为行政诉讼的一个重要环节，行政首长出庭具有良好的诉讼效果和社会效果。一方面，行政首长可以借此途径向人民群众诠释依法行政进程，了解人民群众的意愿和呼声，另一方面，也可以及时发现行政执法中存在的问题，积极主动地接受司法监督，有的放矢地采取改进措施，也为今后工作中的重大决策提供经验和法律依据。”

　　“民告官”为何不见官

　　我国行政机关实行的是行政首长负责制，在法律关系中，行政首长是行政机关的法定代表人，因此，在行政诉讼中，作为被告的行政机关的“一把手”，应当代表行政机关出庭应诉。

　　“老百姓打‘民告官’的行政官司，其实是鼓足了十二分的勇气，但行政首长出庭应诉的比例却很低。”徐英说。据了解，目前，江苏省法院审理的行政诉讼案件中，法定代表人出庭应诉的比例不到0.1%%；就天宁区人民法院而言，2004年以前，该院受理的各类行政诉讼案件中，法定代表人出庭参加诉讼的比例为零。

　　为何民告官却不见官？徐英分析，《行政诉讼法》没有硬性规定行政首长必须出庭应诉，这给“一把手”不出庭找到了“法律依据”。现在施行的《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，对于原告不出庭的情况有明确的制裁措施。对于被告法定代表人不出庭的情况，仅在《行政诉讼法》第四十八条中规定：被告不出庭的，可以缺席判决。现行法律法规缺乏对被告法定代表人不出庭应有的制约机制和惩罚措施，是“不见官”的客观原因之一。

　　“我很忙，没时间来！”徐庭长无奈一笑，这是大多数行政首长接到法庭传票时说的最多的一句话。事实上，行政机关担负着繁重的工作压力，时间精力有限。司法实践中也确实存在一些行政相对人为一点点小事纠缠不清、累诉、缠诉时有发生的诉讼案，令行政首长疲于应对。“行政首长委托律师或经办人员出庭，无法及时掌握执法人员在执法过程中存在的弊端，不能及时进行整改。”徐英认为，这种“民告官，不见官”的现象与行政审判工作的发展并不适应。“一把手”怕出庭“五轻五重”《行政诉讼法》实施10多年来，为什么行政首长出庭率如此低？徐英从主观原因上分析，概括为“五轻五重”。

　　重级别轻区别。依据司法的地域管辖原则，就天宁法院而言，该院审理的行政诉讼案件中，有95%%的被告涉及市级行政机关。由于少数行政机关首长级别观念根深蒂固，分不清行政管辖与司法管辖的区别，把基层法院看成是下级部门，认为基层法院审查市级行政机关的具体行政行为是越级执法，到庭参加诉讼认为有损尊严而不予理睬。

　　重结果轻程序。有的行政机关首长由于认识上的差异，只关心行政诉讼案件的胜败结果而缺乏参与意识。案件来了交办了事，案件审结了听结果汇报，往往既缺乏对涉及相关事务法律关系的必要了解，又缺乏对法院诉讼程序的熟悉，没有充分认识到行政诉讼对行政管理工作所能起到的监督、纠正、促进的积极作用。

　　重面子轻形象。受“官本位”等一些观念影响，行政机关首长往往怕当被告、怕输官司，认为涉及名誉和面子问题，没有认识到行政机关首长亲自出庭，无论结果输赢，对树立行政机关首长人民公仆的形象和政府机关亲民便民的形象，体现政府机关开明的工作作风和以民为本的管理理念都会具有积极的社会意义。

　　重协调轻法律。绝大多数行政机关首长对于行政诉讼案件往往比较重视协调，案件一到，及时听取工作人员的汇报，积极组织各部门与原告协商，希望取得比较满意的结果。但对于法律规定的应诉、传达、开庭等环节，则认为是走过场、搞形式，而较少关心。少数行政机关对一些法律的强制性规定不予重视，认为只要具体行政行为结果正确，形式内容不是问题，都可以通过庭下协商解决，最好不要开庭审理。

　　重汇报轻参加。有的行政机关首长往往不肯放下官架子，不能把参加庭审作为一个倾听群众心声的平台，习惯于坐在办公室听汇报、看材料来了解案情。殊不知只听片面之词，容易形成定向思维，对案件的判决、执行都将产生不利影响。

　　法治建设催生《行政首长出庭暂行规定》

　　今年5月25日，《天宁区行政首长出庭应诉工作暂行规定》（简称《规定》）的出台实施，标志着“法治天宁”建设的进一步升华。

　　《规定》指出，行政首长是指政府工作部门、街道办事处，由法律、法规、规章授权行使行政执法职能的事业单位及受区政府或区政府职能部门委托行使部分行政执法职能组织的法定代表人或主持工作的行政负责人。

　　为避免行政首长委托本单位工作人员或律师作为行政诉讼代理人参加诉讼，该《规定》明确要求6种情况下，行政机关或主管领导必须出庭。（一）本年度的第一起行政诉讼案件；（二）行政机关以区人民政府名义作出具有行政行为引起的行政诉讼案件；（三）社会影响重大、复杂的行政诉讼案件；（四）对本单位行政执法活动将产生重大影响的行政诉讼案件；（五）上级部门要求行政首长出庭应诉的行政诉讼案件；（六）行政首长认为需要出庭应诉的其他行政诉讼案件。区政府法制办要求，行政组织在接到人民法院送达的行政诉状副本以及法院判决（裁定）书后三日内，必须将有关材料复印件报区政府法制办公室备案。

　　“有些行政首长还没有真正树立起法律面前人人平等的意识，无法把自己从官位上放下来。为了避免行政机关首长不肯出庭的现象，我们还制定了防范措施。”潘建伟说，该区已将行政首长出庭应诉工作列入部门岗位责任制的考核内容。对拒不出庭的“一把手”造成严重后果的，还将追究有关人员的法律责任。

　　“维护法律尊严，接受司法监督，是行政首长的职责和责任！”有业内人士称，此举将有力推进政府部门依法行政的力度。

　　“‘一把手’出庭应诉后，‘告官不见官’的尴尬现象会越来越少。”综观全国行政首长出庭应诉制度的“燎原”之势，徐英乐观地说。天行姜小莉