与其苛求公示，不如监督预算

　　法治观察

　　编者按

　　2007年1月1日，《中央国家机关会议费管理办法》、《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》将实施，一场改进机关作风和推进国家行政管理体制的改革将全面展开。近

　　公款接待有其存在的必要性，但是面对“全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，约占全国财政收入的7%”(2006年3月8日《新京报》)的事实，任何关心国家民主法治进程的人都不应保持沉默，因此，尽管观点有异，我们希望本期选择的两篇有关稿件能对于探讨如何建设勤政、廉政政府有积极意义。

　　从事后的公示监督过渡到事前的“总量控制”，不仅会让公众的知情权由被动和单薄转向主动和强大，更有利于民主政治在公众如何看好政府的“钱袋子”中得以渐进地实现

　　志灵

　　虽然在2006年前五个月，公款接待公示制的制度创新已经取得了公务接待用餐费用同比下降38.27%的“骄人业绩”，但似乎大多数人并不“买账”，反倒将刻薄的嘲讽倾注在不向公众公开的制度保留上。这实属正常，至少揆以常理，公众很容易对这种内部公示的效果和执行力度保持谨慎的乐观，甚至是理由充足的怀疑。

　　公众对制度的不信任是可以理解的，因为当公众无法知晓仅仅在内部公示费用的具体情况和监督制约方式时，即便内部公示真的达到了制度设计者的初衷和目的，公众也会因为知情权的匮乏而对任何公布于众的数据产生必然而且合理的怀疑。正如在陌生人社会中，我们在没有任何“证明材料”的情况下，无法让陌生的对方无条件地相信自己一样，没有知情权的公众，最需要的不是被监督对象如何自鸣得意的“业绩宣称”，而是最起码知情权的满足。

　　但如果将监督的着眼点放在对公示的苛求上，即让公示从内部走向外部的话，存在于内部监督之下的必然弊端，并不会因为在阳光的“洗礼”下而被“漂白”。当然，请不要误以为这是对公众“为权利而斗争”热情和自觉的怀疑，事实上，在向社会公示的范畴下，相信会有更多的公民投入到对公示内容的“义务监督”中，完全可以不计成本不图回报。但问题是，如果公示是以监督为目的，那么不管是权力的监督，还是民众权利的监督，首先需要的是监督标准。否则，在某种程度上讲，监督反倒会影响到正常的工作。

　　可以肯定的是，公众质疑的不是公款接待存在的合理与否，而是说公款接待的标准恰当与否。而将这样的前提条件交给公示本身去完成，无异于缘木求鱼。显然，公示指向的仅仅是开销多少的事实判断，而监督则是对开销是否合理的价值判断，而仅靠事实判断本身去完成价值判断是不可能的。从这个意义上讲，公示反倒会让公众陷入不必要的“监督困境”———总不至于让公众对每次公款接待都身临其境吧！

　　当公众无法有效而且以最小的成本监督被监督对象时，仅靠部分公众的热情以及“较真”，注定无法让公众对制度产生合理性预期，而一个缺乏合理性预期的制度，要么流于形式，要么流于一时。事实上，为了破解这一监督难题，最有效的办法是变目前的事后公示监督为事前预算监督，让公众的知情权和监督决定权，在预算环节就已经得到充分的满足。

　　从事后的公示监督过渡到事前的“总量控制”，不仅会让公众的知情权由被动和单薄转向主动和强大，更有利于民主政治在公众如何看好政府的“钱袋子”中得以渐进地实现。从这个意义上讲，武汉市即将实施的将公款接待纳入预算监督的做法，反倒是比“外部公示”更值得期待。毕竟，当公款接待纳入预算监督时，公款接待在人大预算体系下的“总量控制”，是一种民众监督更为制度化和权力化的表达。并且，在公众对预算“总量控制”的前提下，即便是预算的监督仅仅处于内部公示的范围，也会被相关政府部门“精打细算”。要知道，如果预算监督就已让政府“把一分钱掰成两半花”的话，政府对预算经费的不合理安排，无疑会让政府向人大做工作报告时，受到民意问责这一更为强有力的制度监督的冲击。而如此“宏大叙事”的监督，显然比“缁铢必较”的监督方式，更能从根源上规范公款接待。