评论：外眼：中央垂直管理要有制度创新

　　■郑永年

　　最近一段时间以来，中国社会要求中央集权的呼声越来越高。新呼声的核心是要加强中央政府的垂直管理（“条条”）权力和削弱地方政府的“块块”权力。

　　这并不难理解。一方面，这些年来，各地在金融、税收、工商、质量监督、审计、

　　中国几千年的历史上不乏这样的情况，甚至在建国以后这种现象也一直没有中断过。一旦有问题，就要中央干预。但干预过多了，发展就缺乏了动力，于是又再去强调地方政府的作用。这就是人们熟知的集权和分权间的恶性循环。

　　从历史的经验来看，中央地方关系之间的问题并非通过强化中央的垂直权力就能解决问题的。

　　中央干预地方问题越多，其干预的效率就越低下。这在政治领域是个普遍的规则，中外并无差别。所以在干预之前，就必须提出一个“什么应当干预？什么不应当干预？”的问题。

　　任何现代国家中央政府的权力是建立在统一的法律、法规和政策之上，但中国巨大的地方差异使得无论是法律或政策的执行的统一性成为问题，也就是人们一直所说的不能“一刀切”的问题。

　　再者，即使中央政府各方面的集权成功了，整个体系的可持续运作和发展也会成为问题。例如，高度的垂直管理控制权力使得前苏联成为了以中央集权为核心的官僚国家，地方政府没有任何实质性的权力，更不用说是社会了，体系的运作和可持续发展就缺乏动力，最后导致失败。

　　中国能够走出和前苏联不同的道路，其中一个主要原因就在于即使在毛泽东时代中国的“块块”也拥有相当大的权力。而邓小平的分权改革又进一步为地方发展提供了莫大的动力。

　　笔者一直认为，中国要建立一个现代规制型国家，就必须走一条有选择性集权的道路。这意味着在集权的同时还要进行分权。

　　在那些涉及到全国性意义的领域，中央政府要不惜一切代价把权力集中起来，并通过垂直系统行使这些权力。但在有关地方事务的领域，应当让地方政府更多地拥有包括地方司法、立法和行政在内的权力。

　　规制型国家的建设，一个更为重要的课题是政府向社会的分权。无论是中央本身的垂直体系，还是地方政府，如果没有社会权力的制约，权力就会无限扩张。

　　中国社会已经发展到了一个利益博弈的阶段，参与政治已经是一种客观的要求。但在没有正常有效的管道的情况下，强势社会力量就努力通过非正式的管道来参与。

　　垂直官僚机构只是政策执行的工具，而不是权力的基础。政权的真正基础是社会。只有当中央权力基于整体社会之上时，中央政府才会拥有管治地方政府和特殊利益集团的权力和能力。

　　（作者系英国诺丁汉大学中国研究所教授）

　　（侯颖／编制）