“民告官不见官”行将作古

　　过去，“民告官不见官”是司空见惯的现象。如今，这一定律似乎已被打破。12月1日，无锡就出现了行政首长出庭应诉第一人——市劳动和社会保障局的“一把手”钱宗建。而钱局长的应诉，更多不是来自司法自觉，而是制度使然：无锡市已在酝酿出台“行政首长出庭应诉制度”。昨天下午，一场关于此项制度的研讨会在锡举行。会议话题和出席人都颇引人注目。

　　“一把手”每年至少出庭一次

　　今年12月1日，无锡市中级人民法院的某法庭内，一起普通的行政确认案因一位“特殊人”的到场而被媒体高度关注，此人是无锡市劳动和社会保障局的局长钱宗建。钱的出庭系因无锡一家服饰公司要求撤销劳动局对其员工无证驾车上班摔伤构成工伤的认定。据了解，钱宗建也成为今年无锡市行政首长出庭应诉的第一人。

　　作为“一把手”局长，钱宗建的出庭并非偶然，这与无锡市有关方面酝酿已久的“行政首长出庭应诉制度”息息相关。昨天下午，一场关于此项制度的研讨会在无锡举行，该市人大、政府、政协的有关人士和法院系统的多位负责人以及22个行政机关的主要负责人参会。

　　尽管就行政首长出庭应诉问题，江苏省委、省政府和省高院多次研讨，江苏少部分城市也已在积极探索并形成了一定的操作经验，但无锡此次制定的“行政首长出庭应诉制度”，在内容设计和可操作层面上，其意义非同寻常。因为这意味着，“民告官不见官，法官也难见官”的状况将一去不复返。

　　“行政首长出庭应诉制度”的司法定义是指，在行政诉讼活动中，对于一些影响重大、复杂的行政诉讼案件，作为被告一方的行政机关，由其行政首长亲自出庭应诉，直接与原告对簿法庭的一项制度。

　　无锡市行政首长出庭应诉制度，面对的行政主体对象范围的方案有两种，一种是将各区、市（县）、乡、镇政府和无锡市政府下属各行政机关（委、办、局）及受委托单位、法定授权组织纳入行政首长出庭应诉制度考核范围；另一种是为强化政府考核力度，直接将市、县（市）政府的各个部门及受委托部门、授权组织一起纳入考核范围。出庭对象进行区分对待：行政首长的范围界定在行政机关第一负责人和其他主要负责人，机关内部的中层负责人不属于行政首长的范围。

　　另外，在制度设计上，对出庭应诉范围的量化体系也有明确要求。对于诉讼案件多发的单位而言，要求一把手做到件件出庭应诉。因此，在对出庭应诉的范围和数量的把握上，对各单位一把手出庭应诉的规定，既有硬性要求，又赋予各个部门自行掌握的灵活性；既有数量上的要求，也有数量上的限制。同时，制度对滥用自由裁量权的情况进行了有效控制。在硬性规定方面，如首案出庭应诉制，即规定对本年度第一起案件各行政机关第一首长必须要出庭应诉，即保证每年度至少出庭一次。在原则性规定方面，按案件类型区分，规定对社会影响重大、案情复杂的以及对本部门执法活动产生重要影响的案件应当出庭应诉，至于具体出庭的案件，则可由各部门自主决定。在限制性方面，则按案件数量区分，对一些单位按照一定的比例设定出庭应诉的下限，如对一年应诉案件达5起以上的，出庭次数可以规定不得少于2起，10起以上的，不得少于3起。如果案件量确实比较多，行政第一首长出庭应诉次数超过3次后，可以由本单位行政副职代为出庭应诉，禁止委托聘用律师代理出庭诉讼。

　　在一些行政交叉类案件上也进行了区分，以政府名义作出的土地、山林确权发证类案件具体由行政主管部门负责人出庭应诉；胜诉与否直接事关地方政府形象的，可由该主管部门的行政第一首长出庭应诉。

　　22家行政单位副职支持出台该制度

　　记者留意到，与会的22家行政单位的代表均为副职，在组织方发放的研讨会主要议程单上，钱宗建作为发言代表列入。但从组织方反馈的情况是，钱本人当天并未参会发言。而在12月1日的庭审过程前后，钱宗建也婉言拒绝了媒体的采访要求，未对此事作出正面回应。

　　在当日的研讨过程中，22家行政单位的副职领导均表示支持行政首长出庭应诉制度的出台，无锡市国土资源局和烟草专卖局的代表还作了积极发言，高调支持。

　　由于该制度的施行不但事关副职领导，更与行政单位“一把手”密切相关，“一把手”们对这项制度又持何种态度呢？记者昨晚几经辗转联系上几家行政单位的“一把手”局长，在表明情况后，记者请他们谈点建议或看法，由于事起仓促，而且几位受访局长均明确表示对此内容尚不知晓，目前不便发表个人观点，但都很重视地表示“将尽快专门研究”。

　　外部环境让制度出台大势所趋

　　据悉，无锡市制定出台行政首长出庭应诉制度有其深层次的背景。

　　无锡中院蒋副院长告诉记者，目前全国各地推行行政首长出庭庭诉制度，地方政府加大监督考核机制，已成为地方政府实施依法行政方略的重要举措。江苏省也已开展了这方面工作的制定，即将出台相关规定。因此，在无锡建立这一制度的外部环境已成大势。

　　蒋副院长说，无锡绝大多数行政案件由行政机关法制部门工作人员或由律师担任代理人出庭应诉，参加诉讼活动，行政机关首长出庭应诉几乎为空白。在行政执法中，有少数行政首长并没有将主要精力放在依法行政上，而是喜欢用行政手段来调控行政执法，很少通过规范的法律行为来解决执法中出现的矛盾，一旦引起行政诉讼，又认为是丢面子的事情，易产生抵触情绪，要么是不应诉、不出庭；要么是在出庭时居高临下、咄咄逼人。

　　据介绍，随着法治建设的不断完善，无锡各种诉讼主体依法维权意识不断增强，全市两级法院受理的行政案件大幅度上升，且案件类型不断增多，涉及到大部分行政管理领域，但是一些被诉行政机关及其领导不重视、不积极出庭应诉，而是采用迂回反映意见、领导之间相互访问等方式，大多强调客观情况要求法院维持其行政行为。由于平时不重视“依法行政”，又不积极出庭准备应诉、查找问题原因，在法庭上经常出现不能对其所做出的行政行为提供充分的事实证据和法律依据的情况，甚至导致败诉。另外，对于很多案件，法院在审查过程中，顾及政府、行政机关败诉可能产生的负面影响，不得不暂缓裁判，从而出现被动等待行政机关自我协调解决左右为难的境况。

　　据悉，此次为建立该制度，无锡中院行政庭会同无锡市政府法制办及部分行政机关，对无锡周边地区实施的较好的城市，如南通、山东日照、浙江台州等地进行了实地考察和调研，并查阅了大量的相关资料，对在无锡建立并推行该制度的必要性形成了一定的共识。

　　即将出台的《关于进一步加强行政审判和行政复议工作的若干意见》也明确表示，从2007年起，凡以市、县（区）政府及其所属部门为被告或被申请人的案件，各级政府及其所属部门负责人应当到庭参加诉讼庭审和复议质证。有重大影响、带有群体性、社会广为关注的案件，行政机关一把手应当出庭参加诉讼庭审和复议质证活动。

　　民与官面对面平等参与诉讼

　　就行政首长出庭应诉制度的建立意义，无锡市政府法制办公室王处长指出：“有利于建成责任政府，进一步取信于民。其次，有利于完善首长负责制，行政首长参加庭审可以使其意识到法律的重要性，可以提高本单位的执法水平，对于行政首长解剖本机关的具体行政行为的合理性和合法性具有无可替代的作用。”

　　无锡市司法系统的一位人士还指出了该制度的另外一层意义：有利于行政审判人员解决行政争议。该人士阐述道，司法实践证明，大多数行政案件涉及到公民、法人和其他组织有关民事权益的争议，需要做大量的协调工作，对一些自由裁量的行政行为，在不损害国家、社会公共利益和他人合法利益的前提下，行政首长有一定的自由处分权，其出庭可以在自由裁量的范围内解决行政争议。同时也提高了群众参与行政诉讼的积极性。通过实行行政首长出庭应诉制度，也减少了群众的猜疑和担心，使他们真正做到敢告、愿告，切实维护自己的诉权，有利于减少上访。

　　尽管制度已然建立，有法可依，但由于种种因素，在实际操作当中仍存在不小的难度。无锡中院行政庭的周庭长向媒体坦言，行政首长出庭应诉制度现在尚不宜全面铺开，在行政主体范围和行政首长出庭应诉的案件类型、数量上将有所限制。

　　针对该制度的制定，一位学者指出，首先，行政首长观念上法制意识不牢固，认为自己是官，与民对簿公堂有失身份，同时怕输官司，面子放不下。长期的行政司法实践经验表明，“官民”之间的对立矛盾都是基于利益不平衡产生的，属于一般的人民内部矛盾。而行政首长出庭应诉，其现实意义就在于代表人民政府的行政机关首长充分尊重行政相对人的人格，更有利于化解行政争议。