自治制度与透明

　　1999年至2002年，笔者两次对马萨诸塞州艾莫斯特镇实地调查，掌握了大量第一手资料，了解到美国地方政府尤其是镇一级的治理情况。

　　不怕“麻烦”的组织形式

　　美国地方政府镇一级的管理形式主要有两种。一种是开放式的市镇会议＋镇行政委

　　美国实行三级政府架构：联邦政府、州政府、地方政府。这种划分与美国分税制紧密相联。在州政府以下，不论大小，都是地方政府。在马萨诸塞州351个地方政府中，有302个实行“市镇会议＋镇行政委员会”的管理模式，其中263个地方政府采取的都是“开放式”，即该地方所有选民都可以自由参加市镇会议，讨论决定重大问题。

　　美国虽然有县，但不构成单独一级地方政府。县域内只有由各个地方政府的代表组成的“地区政府理事会”。这些组织没有什么实质权力，只是在协调县域内各个市镇在消防、学校、低收入住宅建筑、通信、供水、供气等关系上起有限作用。

　　美国地方政府中采用“市镇会议＋镇行政委员会”组织形式的十分普遍，这反映了美国的一种观念：权力不能太集中；过分集中的权力，容易产生腐败和官僚主义。所以在制度设计上一定要加以防止，哪怕会在行政中造成很多不便。

　　民众自治意识强

　　自治制度是美国地方政府的核心。在那里，自治就是在宪法范围内，一切由选民决定。

　　直接选举是地方政府自治基础，也是一个经常性工作。地方政府官员任期一般为2—3年，改选并不是统一进行，而是每年改选一定的比例。好处是每年都有选举，选民们也每年都有机会通过选举表达对政府工作的意见。

　　美国社区民众的自治组织水平较高，通过各种非政府组织与政府对话，对选举的影响很大。在地方政府讨论与他们的利益密切相关的议题时，作为一个团体的力量，也会影响和左右讨论的最后结果。

　　1000人参与镇政府工作

　　美国最大税种是个人所得税，归联邦政府所有；消费税是州政府的收入；地方政府的收入则主要来自于财产税。这种制度，使美国联邦和州政府集中了大量财政资源，有利于在二次分配中通过转移支付，使发展水平不同的地方政府在提供公共服务上尽量标准统一。

　　有着3．5万人口的艾莫斯特镇，2003年的预算额是56996795美元。地方财政供养的政府工作人员的状况是：艾莫斯特镇代表会议有255人，镇行政委员会、教育委员会、图书馆理事会各5人，镇政府官员250人，中小学教师350人，图书馆人员35人。这样，该镇有超过1000人参与镇政府全日制或兼职工作。

　　其中，政府全日制工作人员（包括教师）达760多人。政府每年预算的80％用来支付工资。2002年，该镇预算是48144748美元，其中从州政府获得的转移支付达16136629美元，占预算总额的33．5％以上。仅工资一项，靠该镇税收来支撑是完全办不到的，尚缺650万美元，就更谈不上提供必需的公共服务了。

　　所有材料“想看就看”

　　美国地方政府似乎没有什么需要保密的。所有的会议都公开，电视台现场直播，选民可以自由旁听；在政府的秘书和经理办公室里，你可以索要任何需要的材料。一份《艾莫斯特镇当选官员名册》上，所有地方政府官员的姓名、住址、电话一应俱全；最重要的年度预算报告，也只要花20美元就可以得到；在《查询指南》上，所有政府部门的电话、工作时间、地址、电子邮箱齐备。在联邦和州政府一栏中，不仅马萨诸塞州国会参议员和众议员的联系方式一应俱全，甚至还有总统的联系地址、电话和电子邮箱。

　　有趣的是，这些材料是当地一个非政府组织“马萨诸塞州市民教育基金女选民联合会”编印的，他们还编印了《艾莫斯特镇政府法规汇编》、《镇代表会议手册》、《你们的艾莫斯特镇政府》等等。该组织成立于1920年，是美国妇女争取选举权的著名人权组织。它不仅代表女性选民，还代表所有少数族裔的选民同各级政府打交道。所以，它是当地监督政府运作的最主要的民间组织之一。

　　（作者为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）