马桥乡镇机构调查（特别报道）

http://www.sina.com.cn 2006年12月15日00:08 人民网-华东新闻

乡镇机构的改革调整，干部和农民都关心。

　　本报记者汪晓东摄为严格控制乡镇机构编制和实有人员，确保实现中央提出的5年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增目标，最近，中央机构编制委员会办公室会同国务院农村综合改革办公室工作小组开展一次联合督查。

　　最近几年，各地都大刀阔斧地进行了乡镇撤并，成效有目共睹。但在一些地方，乡镇机构膨胀问题依然严重。

　　乡镇机构精简工作不仅仅是一道“减法”题，更是复杂的系统工程。5年内“只减不增”，突破口在哪里，群众有怎样的期待，乡镇干部的想法呢？12月中旬，记者在江苏靖江市马桥镇进行了调查。

　　过去，现在

　　——从17人膨胀到300多人

　　冬日的午后，远离集镇的九一村格外寂静。77岁的刘培正坐在家里看报。他患有气管炎，冬天不大出门。

　　刘培是马桥镇的老干部。老人还记得，上世纪50年代中期，马桥乡一级的机构一共就17个人，后来增加了两个人，而管理范围包括20个村。到1984年，乡政府入编人员还只有20多个。加上一些站所人员，一共40多人。那30年中，乡级机构增加的人员不是很多。

　　上世纪80年代出版的靖江县志，详细记载了乡镇沿革：1950年，设10个区、7个区属镇、116个乡。1956年撤区建乡，共23个乡、两个镇。1959年，设22个人民公社和两个场。其后一二十年中，乡镇机构设置没有大的变化。1983年农村体制改革，撤公社，建乡镇，设23个乡和1个镇。

　　2001年，靖江大规模乡镇撤并，24个乡镇撤并为12个镇。目前，该市有10个镇和一个街道办事处。

　　现在呢？从马桥镇党委组织科了解到：镇机关行政编制61人，在职人员114人。每月从镇里领工资的人又是多少呢？组织科一下子拿不出准确数字。“340名左右吧。”科长羊国锋说。

　　镇机构工作人员工资来源也不一样，分“市财供”、“镇财供”，还有部分“市财供”、部分“镇财供”。听起来有点乱，“就是一个大杂烩”，羊国锋笑言。

　　“每个月人头开支40万元。”镇党委书记叶熀宝介绍说。2001年，马桥镇开展过一次清编，当时编外人员四五十人，“一个不留”。他坦言，乡镇领导要推荐一个人进来，不会有人反对，但大家会背后议论，财政也不允许，“直到现在，我们还在承受以前乡镇机构膨胀的包袱”。

　　“人多了，事情反倒难办了！”62岁的吴克俭说。

　　老吴1965年参加工作。“那时，一个公社也就20多个人，一个人顶好几个人用。上世纪80年代中期我当了乡长，也只有30多个人。后来人是越来越多了！”

　　“原来人少，老百姓的事没地方推；人一多，就互相推诿扯皮，工作效率下降，机关作风也倒退了。干的不如看的，看的还要说干的。”老吴直摇头。一些乡镇干部无所事事，经常出现在牌桌上。也有下基层的，一去就是一两桌人，“连吃带拿”。老吴怀念数十年前老百姓与乡镇干部的感情：“那时，乡镇干部下村指导农业生产，被头铺盖带下去，吃住在农家。工作结束了，老百姓还要煮上几个鸡蛋，心里舍不得他们走……”

　　忙的，闲的

　　——让镇党委书记挠头的两件事

　　年底是乡镇干部最忙的时候，叶熀宝也不例外。

　　叶熀宝上世纪70年代末就开始在乡镇工作，2001年到马桥镇任镇长，2004年任镇党委书记。

　　忙什么？“抓结局、抓开局，也就是12月的冲刺和明年1月的开门红。”他说的主要是工业经济。

　　马桥镇经济发展势头不错，工业经济和财政收入的增速，在靖江市处于中等偏上水平。“总体来说，这一块压力并不大”。

　　压力较大的，一是困难群众补助，二是社会稳定。“乡镇政府，要让群众有反映诉求的渠道，这叫守土有责”。叶熀宝说：“老百姓对干部没什么奢求，只要经常关注、关心他们，绝大部分都很讲道理。”

　　他从公文包中掏出4本工作手册，其中两本是工作笔记；另一本是财经簿，记录各种经济数据；还有一本是“民情日记”，记载下基层了解的情况：群众矛盾纠纷、扶贫帮困，还有企业安全生产、技术改造等。

　　另一个很大的压力，是乡镇机关人员的工资问题。虽然他反复表示，相对于困难群众，机关干部的工资问题是第二位的，但处理不好，会影响工作状态。“欠一两个月，大家能理解。年终如果不兑现，工作积极性可能要打一些折扣，这也是人之常情啊”！马桥镇确实有些困难，欠了机关干部4个月工资。他承诺，年前先发3个月，春节前再把剩下的1个月工资发完，“让大家欢欢喜喜过个年”。

　　近些年来，马桥镇工业经济总量增加了好几倍，镇财政状况并没有改善，可用财力逐年萎缩。镇党政办副主任钱洪明分析，一方面因为现在的市镇财税体制，另一方面，不能像以前那样向企业伸手了。而且，乡镇好一点的机构都由市级相关部门直管了，一位机关干部形容：“鸡腿都拿走了，剩下的鸡肋给乡镇。”

　　钱洪明不时冒出一些新的观点，这大概和他的工作岗位有关。很多人不知道，他只是一个“行政附属编制”，即镇财政供养的。“缺乏工作激情，没有归属感。”他坦言。以他的身份，看不到“向上发展”的空间。捧的是“泥饭碗”，只有拼命工作，让领导认可，才能站住脚跟。

　　他形容自己是乡镇机关的“弱势群体”，只要遇上精简，就要担心。他不怕竞争，但自己说到底只是“机关工勤人员”，几乎没有竞争上岗的机会。

　　钱洪明1989年进的乡镇机关。“那时候，乡镇领导点个头也就进来了。”现在，他这样的人员中，有不少恰恰还是乡镇机关的骨干。“乡镇机构人员闲的多，忙的少。同一个部门也是苦乐不均。可我这样的岗位，一个人顶好几个人用，几乎所有的材料都要我负责，很少有闲的时候”。

　　马桥镇计生办主任黄素琴也有同感：“我们可能是最忙的部门了！60平方公里、将近5万人口的一个镇，只有8个人做计生工作。只有3个人是上面拨款，其余5人都要镇里自筹。”她说，机构精简，最大的好处是招待费少了，人员包袱并没有减轻多少。

　　多了，少了

　　——控制乡镇机构编制，关键在县市一级

　　陈玉明的头衔比较长：靖江市编制委员会办公室行政机构编制管理科科长。同事称他为“陈老编”，也即“老编制”。他非常清楚的是，乡镇机构的膨胀，始于改革开放之后，尤其是上世纪80年代乡镇工业发展起来之后。

　　1987年，乡镇首次定编。1997年，乡镇第一次机构改革，上面下达给靖江24个乡镇的行政编制数为1005个，实际用去890个，余115个“机动”。“各乡镇编制分配方案非常成功，市委常委会一次通过。”陈玉明视之为“得意之作”。上级要求，乡镇机构统一设6个办公室，这一规定当时引起争议，不少乡镇领导认为不切实际。

　　2001年，靖江大规模乡镇撤并之后的一年，乡镇机构改革的重点是内设机构调整和人员精简。撤销了6个办公室，一般乡镇设25个职位，后又根据上级要求，增设两个职位。经过此轮改革，乡镇行政编制的精简幅度超过1４，实际分配给１２个镇的编制为６５６个。

　　２００２年，靖江精简乡镇事业单位（即俗称的“七站八所”），由原来的１９个减少到１１个，精简幅度４２．１％；实有在编人员从１２６３人减少到９４６人。同年底，分流人员（包括各镇自己聘用的编外人员）１２００多人。

　　“总体上说，乡镇机构人员还是多。”陈玉明说，一些乡镇机构职能已在弱化，“实行包产到户，农业部门的事情少了；市场经济体制逐步完善，乡镇企业也陆续改制，工业部门可能也不用那么多人了”。

　　陈玉明强调，精简难，难在“人到哪里去，钱从哪里来”。乡镇机构一些富余人员，尤其是身体不好和年龄偏大的，怎么分流？就是工作能力一般、但又没有明显错误的人员，即便要分流，安置费用怎么解决？

　　“人浮于事，要一分为二地看。”陈玉明认为，乡镇机构苦乐不均，“忙的忙死、闲的闲死”。一个重要原因是，乡镇机构设置基本相同，各镇情况却各有不同。“城区所在的镇，三产发达，这方面的负责人员肯定比别的镇忙，但农业助理可能就相对轻松。而有些镇以农业为主，农业助理可能很忙，而工业助理或许无事可做。”

　　他建议，就乡镇机构设置，上级可以制定大的方针政策，但不要给太多框框，要给乡镇一定的自主权。不同的乡镇，在机构设置上可以有所区别，在编制分配上也可以有所侧重。这才是实事求是。乡镇机构设置和人员编制，应根据经济社会发展的实际情况，适时调整，没有必要等到几年、十几年来那么一次。

　　叶熀宝觉得，乡镇机构的精简是必要的。比如，他认为，作为县市一级机构，有些部门分开是必要的，但到了乡镇一级，完全可以合并。“现在的问题是，上面有个庙，下面就得有个菩萨对应，甚至有好几个菩萨。”

　　“能不能控制乡镇机构编制，关键在县市一级。”马桥一位镇干部也这样认为。如果县市有关部门清编工作抓得不严，“回潮也是可能的”。

　　马桥镇司法所所长江建军认为，以前，乡镇机构精简是按年龄“一刀切”，５２岁就退下来，这是人力资源的浪费。“我们所几位退二线的同志，能力都很强”。

　　“县市机关人员分流，可以到乡镇；乡镇机构人员分流，能到哪里去？以前精简的是没有编制的，今后要简，简哪些人？简的标准是什么？如何排除人为因素干扰？”钱洪明说。

　　这些年，乡镇机关通过公开招考录用了一些年轻人。但有些人认为，文化水平和实际工作能力不能完全划等号，乡镇工作直接面向农村，实际经验尤为重要。“两户人家闹纠纷，有经验的乡村干部几句话就能化解，让个‘小年轻’来解决，恐怕就没那么简单了。”一位机关干部说。现在，乡镇机关青黄不接的现象普遍存在，一方面是人员老化，另一方面，年轻人的工作能力和工作作风都有待提高。

本报记者　汪晓东