农村公交谁来“埋单”（为地方把脉）

　　资料照片湖州市最近在浙江率先完成“市—县区—乡镇—行政村”三级公交运营网络建设。其中，市区—县市、县市—乡镇的公交网络开通率达100％，乡镇—行政村的开通率达99．2％，到年底，将实现全覆盖。全市开通了城乡公交线路364条，有公交车961辆。

　　农村公交开通易，营运难，由于营运成本高，难以为继。如何打破体制障碍，让农民享受到包括公交在内的社会公共事业服务？

　　“摩的”师傅改行了

　　浙江湖州南浔区旧馆镇西街的“摩的”师傅老钱现在改行了。“现在农村的公交车四通八达，直接开到村里，而且路路通，根本用不着转车转乘。”他打趣地说。

　　旧馆镇因河道、港汊纵横，陆路通行不便，曾是湖州惟一不通班车的乡镇，老百姓出行多要搭私营的三轮车或骑摩托到邻近的织里镇转车，既不方便也不安全。城乡公交一体化在湖州铺开后，3条公交线路把旧馆所有10多个行政村都纳入了公交网。

　　“湖州从2004年开始推进城乡公交一体化。”湖州公路运输管理稽征处党委书记刘斌介绍，那一年，湖州市通过全面实施城乡公交一体化的决定，市区和各县市相继出台方案；当年年底，湖州市市长黄萌在市人代会上郑重承诺：“2005年将基本实现村村通公交的目标。”

　　政府的高度关注，使得这项工作在全市范围内迅速铺开。2004年11月，首条城乡公交、湖州至南浔的101路顺利开通；2005年12月，长兴县实现行政村通达率100％；今年10月，安吉县全面完成行政村通公交的目标；到今年底，南浔区石淙—横港乡村公交线路将开通，至此，湖州将实现村村通公交的目标。

　　三级网络的建立，不仅方便了农民出行，也使他们的生活、消费方式悄然发生了改变。12月11日时近中午，在湖州城区天润购物中心停靠站，一些农民正提着大包小包等候101路公交车发车。一名中年妇女对记者说：“我们也像城里人一样坐上公交车了，天天可以到市区购物。”

　　一车载一人是常事

　　德清县秋北村村民张根生今年56岁，每天一大早到武康镇上喝茶是他最大的爱好。自从去年开通了秋武公交线路后，他每天早上6点准时坐公交车到镇上，中午11点再坐同一辆公交车回家。“这几乎是我的专车了。”他笑呵呵地说，每天这个时候，几乎只有他一个乘客。

　　“一趟车只搭载一个人这样的事情，在农村公交线路上比较常见。”刘斌说，农村公交的建立有着天然的难处。农村地域广阔、居住地分散、客运网络建设覆盖面广，决定了乡村公交客源规模小和流向分散的特点，因此也决定了运营成本高，是“城市客运的4倍”，但另一方面，农村公交属于公益性质，运价相对低，不能完全靠市场机制实现供给，不能单纯用市场的方式解决。

　　为此，湖州用公车公营的模式取代原先的单车承包。市政府有关部门将运营线路中的冷热线搭配，捆绑起来进行招标，让有实力的企业统一经营某一区域的所有公交线路，以丰补歉。“你要经营效益好的线路，也要同时承担一些社会责任，运营没有效益的农村公交线路。”刘斌简单地解释了“湖州模式”的内涵。

　　公车公营后，有关部门也能方便管理公交线路，同时保证了服务质量。今年8月，湖州在浙江率先推出《城乡公交一体化质量管理标准（试行）》，向公交司乘人员讲明“做什么、为何做、谁来做、何时做、怎样做”，并要求公交运营企业向社会作出《城乡公交服务质量承诺》，对公交车的服务标准、车型也有了严格的规定。单车承包时破旧的中巴车全部被赎买、收购，更新为装有卫星定位仪、行车记录仪的空调公交车。为了改善农村群众的候车条件，湖州市投入上千万元，新建了837个港湾式公交车站。

　　拆东补西不是办法

　　虽然马上就要实现农村公交全部通达的目标，但刘斌并非没有担忧。他说：“开通相对简单，要运营下去很不容易，最大的问题是如何提高运营公司的积极性。”

　　湖州康达公交运输公司从2005年1月开始投入城乡公交运营，目前已开通二级公交网络快速公交线路6条、163班，城乡公交线路13条、412班，三级网络乡村公交线路84条、330班。公司董事长孙学宁说，由于乡村公交道路差、客流分散、管理难度大、运价低、运量少、成本高，必然出现政策性亏损。企业承担了一定的社会公共服务，出现政策性的亏损，但还没有合理、有效的扶持与补偿政策。

　　“以三级网络客流量相对较好的12条线路测算，32辆车今年总营收约450万元，成本约为555万元，亏损105万元，如包括全部三级网络班车，每年的亏损额约220万元。”根据康达公司提供的资料，有的地区三级网络班车的单车日营收只有区区2元钱，多的也就百十块，但基本开支无法减少。为保证政府提出的通达率，已开的班车又不能停开，“目前处于苦苦硬撑状态”。“若三级网络的整体亏损完全依靠二级网络微薄的利润来弥补，到年底，可能将二级网络利润消耗殆尽尚不足弥补。”孙学宁说，“企业是以利润为最大追求目标，如果继续亏损下去，企业是难以承受的。”

　　这也正是刘斌最为担心的地方。他说，作为第一层次的城市公交，纳入政府公共事业，列入城建规划和优先发展地位，政府也给了很多优惠政策，既免除了税收，还给了大量补贴，但作为第三层次的农村公交，由于属于长途运营线路，无法享受城市公交的优惠政策，同时运营成本高，显然需要更大的扶持。

　　为保护企业和农民的利益，湖州市、县两级运管部门积极为企业协调落实有关规费减免政策。其中，2005年对532辆客运班车减免养路费、公建金1978万余元，对到镇、到村的车辆免除通行费，对接送学生的经营主体按照学生票价的优惠部分给予补偿，对公交企业购置客运车辆的贷款按购车款的15％给予补助，协调税务部门对城乡公交运营企业营业税适当予以减免。

　　体制障碍仍然存在

　　对于这些规费减免，孙学宁一方面表示理解政府的用心，另一方面还希望得到更多的支持。

　　孙学宁认为，农村客运既然是农村公共事业的重要组成部分，政府有责任给予农民公平地获得各种社会服务的机会，改善包括交通运输服务在内的各种社会服务。然而，作为公益性的农村客运供给在市场体系下是失灵的，那么，政府就是农村客运服务的供给主体。“只有这样，才能保证城乡公交一体化能够稳定、健康地发展”。

　　农村公交的开通虽然在表面上破解了城乡二元结构体系，但实际上，其间的体制障碍仍然存在——城市公交纳入政府公共事业，而农村公交却是营利性交通，无法纳入政府公共事业。如果把城乡公交一体化作为新农村建设中的一个课题，那么，农村公交体制上的障碍恰恰反映了城乡一体化进程中的普遍问题：谁来为农村公益事业“埋单”？

　　孙学宁举了个例子：随着乡村学校的撤并，农村学生虽然享受到了教育资源集中的好处，但也带来一个问题，其中的交通任务及其引起的成本应该由谁来承担？他说，过去，这个交通任务是由市场承担的，一些非法运营的“黑车”在承担着这个任务，家长在承担着这个成本。取缔“黑车”后，现在这个任务就交到了像康达公司这样的企业身上。“根据政府教育主管部门的要求，我们必须抽出相当一部分车辆保证辖区内乡村学校学生的接送任务，车辆效率浪费，成本高，公益负担过重。仅此一项，按实际接送学生210天、接送一个学生每天亏损2元计算，全年还将亏损30余万元。”他反问：长此以往，哪个企业能承受得了？服务和安全又如何得到保证？