评论：政府信息“公开是原则，不公开是例外”

　　■访谈动机

　　新华社日前报道，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，行政权力透明运行，以便接受人民群众的监督，是政务公开的重要内容。正在积极起草中的《政府信息公开条例》将在保守国家秘密的前提下，充分保障公民的知情权。

　　中国的政府信息公开立法，从提上议事日程至今已经七年。期间，政府信息公开遇到哪些障碍？政府信息公开对不同社会角色有哪些积极意义？

　　漫画/赵斌

　　汪玉凯 国家行政学院教授 国家信息化专家咨询委员会委员 国务院电子政务示范工程总体专家组成员

　　本报时事访谈员 陈宝成 北京报道

　　政务公开的阻力来自管理体制

　　新京报：中央提出政务公开已经很多年了，《条例》从酝酿到现在也已经七年了，据报道，该《条例》有望今年正式出台。在你看来，公开政府信息的障碍主要来自哪些方面？

　　汪玉凯：障碍可能与目前我们这种管理体制有关系。

　　从政府角度来讲，过去的政府体系与公开透明的要求存在一定的差距，在管理过程中往往有许多操作不习惯公开。尽管多年来一直强调政务公开，但政务信息公开与否的主导权几乎完全掌握在政府官员或政府机构的手中：由于无法可依，政府官员和政府机构自我判断是否公开有关信息就可能以此为借口：既然没有法律规定，政府官员和政府机构认为某些政务信息不需要公开就完全可以不公开，反正不违法。

　　其次，政府体系长期习惯于操作不公开，缺乏基本的透明度，这种状况已经具有了一定的惯性；而要改变它，自然会遇到相当大的阻力。能不公开的尽量不公开，因为公开了以后，透明度提高，公众对权力监督力度就大了，自由裁量权可能就比较小。公众监督的力度越大，对政府权力行使的要求就越高，自由裁量的难度就越大。从主观上来讲，官员更习惯于能不公开就不公开，这种惯性的力量是很强大的。

　　第三，客观来说，政府权力滥用、官商勾结、权钱交易等腐败现象，大都是在暗箱操作中，通过官员自由裁量权的行使来实现的。所以对症下药，一是控制官员自由裁量权的行使，二是塑造高度透明公开的权力行使环境，这样就会尽量控制官员腐败问题。

　　政务信息公开利于克服“信息不对称”

　　新京报：有人认为，政府信息公开的必要性，不需要复杂的、高深的学理上的论证。但如上所言，由于我们尚缺乏公开的传统，从理论上阐述政务公开，还是很有现实意义的。

　　汪玉凯：是的。社会公众是纳税人，是公共权力的基础；社会公众把一些权力给了政府，让政府代替公众来行使权力；而社会公众作为政府的主人，有权了解政府信息。所以在政府和社会公众之间，首先要把本末搞清楚，要弄清楚谁是谁的主人，这是最基本的关系。

　　但过去我们在这方面做得不够。据了解，过去政府机构控制公共管理80％的信息，而被企业、社会公众掌握的政务信息最多不超过20％，政府与社会公众处于信息严重不对称的状态。处于这种状态的原因，主要是由于政府信息不公开导致社会公众不知情；而不知情就无法准确表达。政府决策是对还是错，是否需要改善，社会公众无法做出准确判断。

　　政务公开才能打造阳光政府

　　新京报：提起政府信息公开，很多人首先想到的是公民的知情权。政府信息公开还有哪些意义？

　　汪玉凯：《条例》的酝酿出台，首先就在于能够使政府真正变成一个公开透明的政府。这是它最大的价值。公开了，透明了，社会公众就可以及时获取政府信息，改变这种信息不对称的状态。信息不对称状态被打破后，社会公众就可以发表意见了：哪些政府机构的设置没有必要？有些程序是否可以裁减、简化？政府效率是否可以提高？这时社会公众就可以根据大量政府信息独立做出准确判断。

　　这种参与不仅仅推动了行政民主，最主要的是对一个国家的政治民主产生深远影响。让人民群众当家作主，要有一定的渠道和形式。政务公开，让社会公众获取信息，社会公众才可能积极有效地参与公共生活。所以从长远看政府信息公开有助于激发社会公众主体意识和参与意识。

　　政务公开利于政府做出正确决策

　　新京报：假设我们换位思考，从政府的角度看，信息公开又有哪些好处？

　　汪玉凯：信息公开对政府来讲也是有好处的。比如，当信息需要公开的时候，政府把这些信息公开，可能更容易获得社会公众的理解、支持和认可。

　　比如“非典”时期，当时有的官员担心公开有关信息会引起社会混乱、人心惶惶。客观地说，这些考虑在当时也不是完全没有道理的。但是政府也要学会反向思维：应该公布的信息如果不公开，可能导致各种各样的小道消息满天飞，真正造成人心惶惶，真正引起社会慌乱。但是当信息公开以后，我们全民动员，不但没有引起社会混乱，而且让社会公众全部参与到抗击“非典”的行动中。与其让社会上传递不准确的信息，还不如将信息公开：一旦公开以后，社会公众可能对政府有更加深刻的认识，对官员的施政很有好处，而不是相反。

　　官员廉洁信息保密可能引发新问题

　　新京报：哪些信息属于政府信息范畴？

　　汪玉凯：应该这样说，凡是与一个国家政府公共事务管理或者公共治理有关的信息，都应当属于政务信息的范畴。所以它不包括商业信息、个人隐私等。

　　新京报：但是容易引起争议的，往往是官员的个人隐私问题。在我国，有关官员财产申报等信息向来为人所关注。一方面是官员的个人隐私权，一方面是社会公众的知情权，两者之间的关系该如何协调？日前广州市政府审议通过了《广州市依申请公开政府信息办法》，规定除了国家秘密、领导成员廉洁信息等八项信息，其他都可依法公开。怎么看领导成员廉洁信息不公开之举？

　　汪玉凯：作为个人来讲，官员有其隐私权，其财产权也是如此；但当官员掌握相当的公共权力以后，官员个人就不再只是他个人，而成为社会公众角色。在其所行使的公共权力管辖范围之内，社会公众对他有监督权。

　　我们看到，在一些国家，不管是通过竞选，还是首长委任，只要你当了官，有些个人信息是必须要公开的，比如说公务员的家庭财产，从政前后个人财产增长幅度的变化、增长渠道的变化，以及配偶、子女所从事的行业等等。在官员任职阶段，这些信息不再只是简单的个人的隐私；在其权力行使的范围内，社会公众对此有知情权———知情权是为了监督你，别让你把公共权力变成谋私的工具。

　　从这一点上讲，我认为将领导成员廉洁信息列入保密范畴，可能会带来新的问题。应该说，我们现在也在逐渐完善有关制度，比如官员财产、收入状况在一定范围之内公布。你的权力行使有多大范围，你就应该在多大范围内公开这些信息。

　　政务公开让知情权不再是“观赏性”权利

　　新京报：有人担心，公民知情权容易成为“观赏性权利”。要避免这种情况出现，除了要求信息公开，还需要哪些配套措施？

　　汪玉凯：公众对政府官员的监督，通过信息公开披露肯定是非常重要的渠道，能够形成很重要的外部压力；但是要让信息公开变成一种有效的制度，还需要一定的制度保障。如果社会公众评价一个官员不合格，而我们又没有其他纠错机制，不能把他拿下；或者公众认为某个官员很好，而我们的制度又不能保证很好地激励他，就说明制度保障还是缺乏。如果官员的选拔、任命机制能真正把民意放到非常显著的地位，事情会更好。

　　所以我认为，要真正发挥社会公众的监督作用，一方面有赖于信息公开制度的有效运转，另一方面就是要有相关制度保障，把信息公开和有效的救济制度有机结合到一起，才能真正收到应有的效果。如果《条例》施行以后，社会公众对一些政府官员、政府机构评价非常差，就要有救济机制。比如应该防患于未然，在考察干部阶段，更多听取社会公众的意见，从而更好地选择合适人选。这些都应该相对制度化。

　　再比如，《条例》施行以后，如果有的政府官员不依法公开应该公开的政府信息，我们对他有什么制裁措施？他应该承担怎样的法律责任？如果“公开了也就公开了，不公开也没有任何后果”，政府信息公开就很容易沦为俗套。

　　防止借“保密”之名为政务公开设障

　　新京报：正如你所认为的，我们还缺乏政务公开的传统，要在这样的基础上推进政务公开，其困难可想而知。在你看来，怎样通过理念滋养来保障政府信息及时、有效、充分公开？

　　汪玉凯：从价值层面上，各级党政机构要树立政府信息“公开是原则，不公开是例外”的理念。这句话我想即使重复多少遍也不为过。

　　我们知道，任何社会的治理，不可能没有秘密，在关系到国家安全、国家主权等政治、军事领域，很多内容涉及国家机密，这些信息是不能公开的。当然，档案还有解密期，某一个时期内属于保密范畴的信息，经过一段时期，可能就不是秘密了，这时候就有必要向公众开放。每个国家都有对其秘密进行保护的本能，这也是我们必须坚持的。但现在要防止的是，某些地方、某些部门以“保密”为借口，在政务公开方面制造一些不必要的障碍，将本应公开的信息不公开。再有，这类信息只是政务信息中比例很少的一部分，与此相对的是大量有关公众服务的信息，比如政府管理制度框架等等。这些都应该及时依法公开，以便于公众知情权和监督权的实现。

　　网络时代助力政府信息公开

　　新京报：你是电子政务方面的专家，网络时代，电子政务的发展能在多大程度上促进政府信息公开？

　　汪玉凯：网络时代，信息网络技术为政府信息公开提供了前所未有的强大的技术条件。这种手段是过去我们所无法想象的。

　　借助政府门户网站，不仅可以把大量的政府信息全部发上去，提供各种各样的信息服务，而且可以随时查询政府信息，政府机构的功能、办事的依据、程序、结果等等。网上办事，大量的行政许可、行政审批项目都可以编成程序挂在网上，这样就可以把公务员行使公共权力的自由空间降到最低程度，程序编成以后自动运转，可以把自由裁量权的随意性降到最低；第二，网上办事都是公开透明的，暗箱操作几乎成为不可能；第三，借助信息网络技术可以把办事结果精细化。可以说，电子政务的发展，使之成为政府信息公开条例实施最大的支撑手段。

　　现在有一个非常好的条件就是政府信息化，借助门户网站搞网上审批，“办事的规则要公开，办事的依据要公开，办事的程序要公开，办事的过程要公开，办事的结果要公开，办事要落实到责任人”。类似这种，如果我们做得比较规范，其作用将是非常大的。现在客观的网络技术条件都有了，为什么还推进困难？说到底还是一个主观的问题。一是缺乏法律约束，二是主观上还有很多阻力。但我想这部法律出来以后，可能会起到一定的推动作用。

　　■链接

　　信息公开立法进程

　　●1999年，中国社会科学院成立专门机构，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。

　　●2002年5月，该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。

　　●2002年7月，《政府信息公开条例》已起草成文。草案共7章、42条，包括了条例条文、理由、说明、背景以及面临的立法难题等项，估计约13万字。

　　●2006年1月18日，国务院信息化办公室推广应用组负责人说，由国务院信息办会同法制办制订的《政府信息公开条例》目前已完成草案起草和说明稿并上报到国务院。

　　●2006年3月17日，在国务院信息化工作办公室举行的《中国信息化发展报告2006》发布会上，国务院信息办有关负责人表示：《政府信息公开条例》被列为国务院一类立法计划。

　　●2006年12月11日，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，被列为国务院2006年一类立法计划、预定年内出台的《政府信息公开条例》，将在保守国家秘密的前提下充分保障公民的知情权。