再造国家福利制度：公众的参与与选择必不可少

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　未来数年，将是国家福利再造的关键时期。决策层已经提出和谐社会纲领，并着手对医疗、教育、养老等领域的国家福利制度进行第三次改革。

　　但在设计制度的时候，政府、学界及民众，都需要汲取历史教训，对原则及方向深

　　自俾斯麦在德国初步建立起系统的国家福利制度以来，国家与公民之间就形成了一种复杂的关系：国家强制要求所有人参加国家组织的社会保险，但另一方面，国家利用财政资源向公民提供医疗、教育、养老甚至住房等福利，也被人们普遍视为一项基本权利。

　　在中国，从上世纪50年代起也建立起现代国家福利制度，但它存在着严重缺陷。经过80年代以来的改革，这些根本缺陷并未消除，反而更为畸形。部分学者断言改革失败，部分民众也对社会保障不力强烈不满。

　　针对这种情形，决策层提出和谐社会纲领，并逐渐加大社会保障投入，对医疗、教育、养老等领域的国家福利制度进行再一次改革。

　　然而，如何改革，改革应当追求一种什么样的国家福利制度？假如我们不能弄清过去的国家福利制度失败在何处，一种合理的国家福利制度应当遵循什么原则？则政府即使花费大量资源建立起一套国家福利新制度，也难免未来陷入困境。

　　旧体制下的绝对不公平

　　中国于上世纪50年代开始的大规模工业化进程是由国家自上而下实施的。为实施赶超战略，国家控制一切资源建立国营的现代工商企业。为积累建设资源，政府利用其控制权，长期人为地抑制资源价格，也抑制劳动力工资水平。统计表明，从50年代中期到70年代，城市人口的工资水平几乎没有任何提高。

　　这么低的工资仅足以维持最简单的劳动力再生产。于是，作为对低廉工资的一种补充，政府逐渐在现代部门建立起了国家福利制度，为就业者提供医疗、养老、住房等实物保障。政府也承诺永久性雇佣。这种福利是实现增长的一种手段，而没有实现公平的内涵。

　　这套国家福利体系仅覆盖国有部门，其中绝大部分在城市，也有一部分分散在偏远的企业。城市中没有单位的人口，并不享有这种福利。当然，乡村基本上被排除在国家福利体系之外。

　　因此，计划经济时代的国家福利制度不仅没有缩小各群体间的收入差距，反而扩大了这种差距。这种制度让城乡二元经济结构更为僵化——国家为了控制现代部门的福利开支，严格限制乡村人口流入城市，控制现代部门的就业人口数量。这样，现代福利制度反而抑制了工业化进程。

　　以工业化、城市化指标来衡量，中国在80年代之前不仅落后于日本等东亚各国，甚至落后于印度。

　　误入歧途的改革

　　一方面，福利供应体系效率低下，浪费严重，另一方面，国家雇员开始大量退休、老龄化，福利支出需求急剧增加，结果，国家福利覆盖的人口尽管十分狭小，但运转二十多年后，国家福利体制与计划经济体系同时陷入危机，最明显的表现是国有部门住房供应严重不足。

　　从80年代开始，政府被迫寻求改革福利制度。到90年代，政府也形成了明确的思路：通过责任分担的“社会化”模式，实现“低水平、广覆盖”的目标，通过提高社会保障制度的运行效率和压缩社会保障开支，剥离国有企业社会福利保障责任，使国有企业尽快实现转型；同时减少政府的财政负担。

　　这是一种被认为“甩包袱式”的改革。经过十余年改革，企业与政府的福利负担确实减轻了。从80年代后期到90年代中期，政府在社会保障、公共医疗卫生、教育和社会福利服务等方面的开支水平，相对于GDP的比例总体上呈现出单边下降趋势。

　　当然，这也意味着原来本来能够享受到国家福利的民众，福利减少或丧失了，他们主要是效益较差、转制或倒闭的国有企业职工。

　　反过来说，在城市，国家福利的覆盖面缩小了，享受国家福利的人群就更加集中。

　　至于城乡福利差距，也在改革中扩大。1980年代中后期部分农村地区开展了社会养老保险的改革试点，但无果而终。根据专家计算，1994年城乡居民的收入比为2.86，含社会保障收入后，上升为3.32，社会保障使城乡居民收入差距增加了16%；2001年这个数据上升级为18.6%。

　　可以说，90年代以来的国家福利制度改革，没有克服原有制度的弊端，没有开出新制度的萌芽，反而缩小了国家福利的享受面，放大了社会收入差距、扩大了城乡隔阂，国家福利制度的不公平性更加严重。

　　设计未来福利制度的三项原则

　　未来数年，将是国家福利再造的关键时期。

　　但在设计制度的时候，政府、学界及民众需要汲取历史教训，对原则及方向深思熟虑，做出明智的公共选择。

　　欧洲国家的福利制度固然相对公平，弱势群体成员的基本生活得到保障。但是，国家试图进一步用福利制度进行收入再分配，扩大了政府对经济、社会乃至个人生活的干预与控制，导致个人责任意识削弱，家庭与社区解体，政府财政负担沉重，趋向于不断加税，政府规模膨胀也浪费社会资源。

　　考察中西国家福利制度的经验教训，或许可以得出下列结论：某种形式或某种程度的国家福利制度是必要的；但这种国家福利制度的主要目标应当是对那些没有能力者、及低收入群体提供一种保障。

　　据此，在再造国家福利制度的过程中，需对三个问题给予认真思考。

　　第一，彻底改变现有福利制度的不公平取向，让福利制度真正地帮助那些需要帮助的人。

　　50年代以来中国福利制度不是普遍地针对公民的，而是根据身份进行分配的，90年代以来的改革过程中也没有把农村纳入统筹考虑。结果，贫困的乡村居民反而享受不到国家福利。本轮福利制度改革，已较多地考虑了农村，但与农村目前福利水平之严重低下相比，给予的关注仍嫌不够。

　　由于欠账太多，扭转目前城乡福利供给严重失衡的局面确实是一项十分艰难的任务。但现代国家福利制度的根本目标，就是救济比较贫困的人口，通过提供某些基本保障，使之维持人的尊严。这是现代国家的一项伦理责任。因此，国家福利制度需要一次根本转向，将关注的重点从收入高且稳定的城市转向农村，从城市国有部门转向非国有部门、尤其是流入城市的农民。

　　为此，原则上对于享受原有福利的群体暂时不再增加投入，国家新增福利开支应则主要用于农民及新流入城市的农民。

　　第二，再造国家福利制度，须考虑其与社会的自我保障及市场化福利供应方式的相容性。

　　政府必须注意，建立国家福利制度应增加民众的选择，而不是减少可选择的保障方式，国家福利制度不应当挤压社会自身的福利供应体系。

　　在西方，人们的保障过分依赖国家，已经损害了个人自由，也损害了家庭、社会结构，造成种种现代病。中国实有必要尽可能避免这种后果。日本在设计其国家福利制度时即充分考虑到了国家福利与传统保障方式的兼容性，较多地依赖家庭的保障功能。因而，尽管日本的税率及政府社会保障支出相对国民收入比例较低，日本人却享受到和其他西方国家同等乃至更高的生活水准。

　　事实上，除了家庭之外，通过社会自治，社会自身也可以建立其自治性的社会救助、社会保障供应体系。

　　国家福利制度主要是解决社会保障的资金问题，不应当排斥市场化的福利供应机制。目前政府设想的医疗保障制度似乎要回归80年代之前的体制，恢复政府全额拨款的公立医院体系。然而，民众是否看得起病，与到哪家医院看病，是两个不同性质的问题。

　　对于解决民众看得起病的问题，国家福利制度与市场化的医疗服务体系其实是相辅相成的：建立瞄准贫困人口的医疗保障制度可以让穷人有钱去看病，而医师私人或合伙诊所、私立医院的大量建立，可以抑制医疗价格水平，提高医疗资源利用效率，从而节省政府的医疗福利开支。教育领域与此类似，若实行“学券制”，政府直接资助学生而不是学校，可以鼓励学校间竞争，提高教育资源利用效率。

　　第三，国家能否明智地做出抉择，取决于民众自己是否理性，及是否有机会参与福利制度的公共选择。

　　生活在市场之不确定性中的个人，天然地有一种在某种集体保障中寻找安全的心理冲动。

　　尤其是在社会急剧变化、收入差距扩大之际，普通民众更热切地希望借福利制度消除心理上的不安全感。国家对此当然不应无动于衷。

　　公众的参与与选择必不可少

　　在计划经济时代，政府把福利当成激励现代部门劳动者的一种手段，90年代的改革则服务于国有企业改革的大目标，政府所关注的首要问题始终是增长，福利在政府眼里缺少自己独立的价值。政府既然已经征收了大量税款，自然应当向民众提供相称的福利，财政须从发展型财政转向公共服务与福利型财政。

　　但从过往历史看，当人们在呼吁建立国家福利制度的时候，还需要对大量复杂的根本性问题进行权衡，这包括：

　　个人自由与国家权力的关系。一旦建立国家福利制度，国家与社会、个人、市场之间的关系将会变得高度复杂。计划经济时代享有福利的人被捆绑在单位中，丧失了流动和选择的自由。西方国家过分的福利制度则抑制了社会与市场的活力。如何能够避免福利陷阱？

　　福利需求与税收承受力的关系。天下没有免费的福利，所有福利享受，其实都来自于个人的税款。人人希望享有高福利，但高福利必然意味着高税收。如何权衡税负与福利？如何避免部分群体借国家福利制度掠夺其他群体？

　　高福利与社会、市场的关系。高福利导致的高税收必然抑制市场活力，而市场却是创造财富的高效机制，没有市场效率，福利就无从谈起。事实上，一个法治之下的竞争秩序本身，是民众最大的福利。80年代以来的自由市场经济学已经让人们充分地意识到了，在设计福利制度时，必须确保其不至于变成吞噬社会自治和市场制度的巨无霸。不至于损害市场机制的正常运转。

　　总之，国家福利制度涉及到所有民众的权利与利益，又受理性的支配。因而，建立国家福利制度的所有努力，应当通过公共选择的程序进行。假如完全由政府部门主导，则其结果很可能既不合理，也不合乎民意。

　　(来源：《中国新闻周刊》；秋风）