评论：暂住人口登记与行政许可无干

　　日前，郑州市十位律师向全国人大常委会和国务院陈词，称郑州市拟出台的《郑州市暂住人口登记规定》违反《行政许可法》，呼吁出面禁止。

　　律师们参政议政的勇气固然可嘉，但通观郑州市政府的法令草案及律师们的批驳言词，我不得不遗憾地指出，律师们的判断是不能成立的。

　　律师们的立论是：郑州市政府拟出台的这项规章，性质上属于行政许可，而我国《行政许可法》未授权市级政府创设行政许可制度，因此，本件立法草案是违法的。我的意见是，律师们恰恰在最需要进行法律技术论证的地方，未做任何法律论证，犯了大忌。本起纠纷最需论证的地方是什么？就是郑州市政府拟出台的这项规定究竟是不是行政许可。律师们的原话是：“我们认为，郑州市政府欲实行的暂住证制度属于典型的行政许可规定。”但他们没有说，是通过怎样的法律分析，得出这就是行政许可的结论。

　　判断一部法令的性质为何，需要综合分析这部法令的目的、手段、措施等诸多方面，从而得出全面的结论。并不能因为一部法令中有一个或两个条文涉及行政许可，就断言这是一部行政许可法，否则就是以偏概全。郑州市的这项规定总计二十四条，总体内容是，一定范围内的暂住人口，如果在郑州市内居住，要依法进行登记，否则将给予警告或五十元的罚款。

　　需要指出的是，该规定并未明令或暗示，如果未进行登记，将不允许在郑州市居住。

　　法令唯一可能引起争议的条文是第十七条：“房屋出租人应当按照有关规定登记承租人的姓名、身份证件种类和号码，不得将房屋出租给无身份证件的暂住人员居住。”由于我国民事法律并未规定订立房屋租赁合同时当事人应当出示身份证件，更未规定不得将房屋出租给无身份证件的暂住人员，本法这一规定涉嫌对出租人的民事行为进行限制。但这一规定也不属于行政许可法所言的行政许可。

　　请看《行政许可法》第二条对行政许可的定义：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”《行政许可法》在此对行政许可的界定实际上很清晰，是“行政机关”根据申请，“许可”

　　公民等从事特定行为。如果许可的主体不是“行政机关”，就不属于行政许可。

　　而郑州市的规定，是禁止将房屋出租给“没有身份证件的暂住人员”，并不是说将房屋出租给这些人要经行政机关许可。所以本条从性质上来说，是对出租人出租房屋这一民事行为的普遍限制，而非创设行政许可，与行政许可无干。还需要说的是，本条称“不得将房屋出租给无身份证件的暂住人员”，按照法律的通常解释，如果暂住人员没有办暂住证，但有身份证件的———如有身份证，仍然可以租房。

　　所以，本条所限制是“无身份证件的暂住人员”，而不是“无暂住证的暂住人员”。

　　通观郑州市政府的草案，它要求的是，暂住人员要进行登记，对不办暂住证、暂住证过期不续办证等情形，法令并未规定禁止居住，更没有规定须经“行政机关许可”才可以居住。这算哪门子行政许可？

　　郑州市政府的草案实际上创设的是行政登记制度，而非行政许可制度，律师们将其归为“行政许可”，并进而指责当地政府荒唐，真是太冒失了。最后需要说明的是，对流动人口是否需要进行暂住证登记管理，笔者并无成见，这需要通过民主程序来决策。（□何兵中国政法大学法学院教授） （编辑：付刚）