“城管身份归属”的法治缺憾

　　作者：张贵峰

　　今年7月31日，广州荔湾城管大队进行市场整治时，遭到涉嫌违章的王超等3人的阻挠，纠缠中，多名城管人员受伤。日前，广州荔湾区法院对这宗妨害公务案进行了审判，庭审中，被告认为，本案中的“城管人员”不具备国家机关工作工作人员身份，没有上岗证、工作证、执业证等。(《信息时报》12月30日)

　　针对被告人的质疑，法院审理后认为，3人行为已构成妨害公务罪，因为“国家机关工作人员没有要求必须在编”，而荔湾城管大队已证实当事城管人员“是政府授权招聘的提供岗位并赋予一定公务职责的人员”。

　　仅就“城管是不是国家机关工作人员”这一点来说，法院的认定无疑是准确的，因为依据《刑法》93条：国家工作人员，“是指国家机关中从事公务的人员”——城管当然是国家机关，而其所进行的“市场整治”当然也属于公务，因此，上述案件中的“妨害公务”应该是成立。

　　不过，面对法庭上被告“城管不具备国家机关工作工作人员”的这一质疑，我们所应进行思考显然不能仅止于此——不在编的城管人员固然可以算国家机关工作人员、从事一定公务，但这些“公务”可以是国家机关的任何公务，比如行政执法、行政处罚吗？

　　事情当然不是这样的。因为我们知道，行政执法、处罚，并不是一般意义上的机关“公务”(比如，在机关打扫卫生、后勤杂役之类)，而是代表法律、行使和履行特定公共权力、行政职能的严肃活动。无疑，这样的活动不是任何组织任何人，都可以和有资格随便实施的，而必须在法律授权之下，由专门的组织、人员，通过严密的权力程序才能实施，所谓“职权法定”“依法行政”，说的正是这个意思。正如《行政处罚法》规定的：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，受委托实施行政处罚，必须“具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”。

　　以此回头再来审视上述案件中的城管执法纠纷，不难发现，除了被告人的“妨害公务”外，城管自身的公务活动本身，也并不是完全没有问题的：比如，几名并不在编、且“没有上岗证、工作证、执业证”的城管人员，是否具有行政执法资格，是合格的“熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”吗？

　　显然，对于这些问题，我们不会感到陌生，因为一个容易看到的事实是：类似广州荔湾城管这样由“没有上岗证、工作证、执业证”的临时聘用人员从事执法活动的做法，在城管执法现实中，实际上是一个极为普遍、具有相当代表性的现象。我们知道，如今在其他许多行政执法领域如公安、工商，非正式警察、管理人员，不得从事相关执法活动，已是公众熟知的禁令。然而，同样的事情到了城管这里，就完全成了另一番光景——各种从社会上临时招聘、拼凑的人员，不仅大量参与城管执法活动，并且往往成为其中主力军。而如此执法生态，无疑又是催生当前暴力充斥、纠纷不断的城管执法格局，一个重要根源。

　　由此可见，“城管不是国家机关工作人员”的质疑，意义其实并不止是个案层次上的，而具有相当的宏观性，换言之，其所追问的，并不仅是几个具体城管人员的身份，而是城管执法背后的普遍性法治缺憾——如，执法主体上的随意、执法程序上的粗陋，乃至在执法依据本身上的匮乏(如全国至今仍然没有一部针对城管执法的独立的专门法规)。

　　很明显，无论基于城市管理，还是城管部门自身工作，以至于国家法治、社会和谐本身的需要，尽快弥补这样的法治缺憾，确保城管执法真正名正言顺、规范有序，均显得十分迫切，值得我们认真对待。

　　审稿：陈刚