二零零六 立法由博弈臻于和谐的变奏

　　□编辑寄语

　　2006年，是落实十届全国人大常委会五年立法规划的第四年，是实现本届全国人大及其常委会立法目标的关键之年。企业破产法、监督法等一批举世瞩目的法律获得通过，物权法、企业所得税法等一批法律的制定工作正加紧进行。开放的格局、全球化视野，和谐公平的价值取向，成为中国2006年法治进程史的一条最浓重的主线。这是成就非凡的一年。

　　这一年的各级立法活动中，人们感觉到，民意被突出到了前所未有的高度。物权法在常委会的审议已史无前例地进行了七次，劳动合同法草案征集到的各界意见达到19万件；地方各级人大立法时公示草案征集民意已成常规做法。庙堂之高，江湖之远，个人、行业、特定人群……越来越多的主体通过各种渠道主张自己的利益、评论立法的得失，一些法律的制定甚至引发了全社会的激烈争论。面对庄严的立法活动，更多的中国人决定要说些什么。

　　这是民主的声音。

　　民主的声音往往是“喧闹”的，但这是一种令人欣慰的“喧闹”。立法是调整社会利益的重要表现形式，而不同社会主体间利益的不一致，必然需要博弈、争吵，最终达至相对的公平和均衡，否则只会成为一场此赢彼负的零和游戏。与其“一帆风顺”地出台而施行中问题不断，不如“丑话说在前头”，最终得到公众的接受并自觉遵守。这方面我们教训很多。

　　所有公平公正都不是天然的礼物，只有更积极地沟通民意，坦然面对争论，追求社会的合作共赢，才能最终达至和谐的立法境界。

　　恶法偏颇而冲突，善法公平而和谐。有博弈，方近于善。

　　人大立法版编辑部

　　□本报记者 唐俊

　　2006年年末的一个下午，我在北京市朝阳区CBD高耸大厦的一家律师事务所里拜访我的律师朋友，眼睛明显惺忪的他半坐半躺着形容他如何珍惜片刻的休息时光。日前出台的《中华人民共和国外资银行管理条例》着实让这位专攻金融银行业务的律师废寝忘食，他的多家外资银行客户已提出了在国内设立法人的申请。而这个岁末才面世的这一条例，从立法的角度讲，显得颇具象征意义。它提醒我们，2006年入世5年的襁褓期已经悄然结束，在开启更大的门后，会是更汹涌的狼群还是更灿烂的阳光？

　　新法诞生速度接近以天计，而为达致立法与现实的琴瑟相和，待产者阵痛中的等待未必不是应有的严谨姿态

　　其实宣告入世缓冲期的过去，只是2006年众多标杆中的一个，以“十一五规划第一年”、“落实十届全国人大常委会五年立法规划的第四年”这两个宏大词语做参照，也许更有利于我们检视一年来的立法脚步：

　　资料显示，在2006年颁布实施的法律法规近500部，其中中央一级的法律、法规、规章就有二百多部，新法出台的速度可以说已经到了以天计的地步。透过几个简单的数据，我们似乎可以听到与强劲增长的经济相应的急速立法脚步声。在一个日益开放的中国，在机遇与风险并存的历史境遇中，如果要达致立法与现实的琴瑟相和，无疑需要驾驭速度与质量、激情与理性间的博弈关系。

　　仅就法律而言，其实早在2006年的年初，我们的立法者们就表现得踌躇满志，当时就计划安排了包括企业破产法、监督法、义务教育法(修改)、护照法、物权法、企业所得税法、突发事件应对法、行政强制法、劳动合同法、城乡规划法等在内的25件安排各项常委会会议审议的法律案，另外，还有14件待条件成熟时安排审议的法律案，两项合计，达39件之多。

　　年末，企业破产法、监督法、义务教育法(修改)、护照法、农产品质量安全法、合伙企业法、反洗钱法、农民专业合作社法、刑法修正案(六)、法院组织法（修改）等二十多个新生儿呱呱坠地。

　　不过几个犹未落地的待产儿看起来也同样意味深长：

　　历经创纪录七审的物权法草案在外界看来几乎近于难产，但也无疑第一次让人们充分见证了一场畅所欲言的民主立法实践；

　　资方与劳方、国际与国内争相建言的劳动合同法草案，在释放出同样的民主空气的同时，也透出了法律向人本主义、社会公平理念理性回归的信息；

　　企业所得税法草案有关内企外企税率划一的修改动向，则最集中体现了改革开放20多年中国经济日益增长的自信和成熟；

　　而在非典、禽流感、矿难、井喷、洪水之类的突发事件日益与我们“亲密接触”的同时，突发事件应对法草案进入立法日程本身就是个好消息；

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　　初生者的纷纷面世自然令人鼓舞，而待产者在阵痛中的等待又未始不是应有的严谨姿态，些许的遗憾，畅快、阵痛以及欢乐……也许才是2006年孜孜追求的立法者一些复杂感受。

　　诚如春天的树林倘是寂寥无声肯定就反常，法之未立前吵吵嚷嚷未必就不自然

　　2006年，“和谐”无疑是个关键词，10月11日，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》出台，自此，和谐成为中国今后立法的一个重要的价值追求。

　　但是，和谐的获得显然不会一蹴而就，公平正义不可能在静态的等待中自己实现，相反和谐之境需要激烈的博弈乃至勇敢的实践。2006年的立法，“喧闹”异常。

　　但是，诚如春天的树林倘是寂寥无声肯定就反常，法之未立前吵吵嚷嚷也未必就不自然。相当多的法律草案在充分的讨论明确分歧的同时也达成相当共识，草案也渐趋成熟。这是不可多得的民主立法经验。

　　如果说物权法七次审议创造了中国立法史上的新纪录，那么比起12年后方修成正果的企业破产法而言，那就算是“小巫见大巫”了。这部被尊称为我国市场经济体制改革进程标志性的法律，最初的起草远在1994年，12年间的修改已经不计其数，博弈之激烈，争论之长久可见其一斑，但毋庸置疑的是，正是持续阵痛后的一朝分娩才从立法上确立了真正意义上的企业破产制度，而“选”在入世5年后面世，也无疑是中国经济成熟自信的表现。

　　若再稍微扩大视野，“喧闹”似乎就成了2006年立法的基本色调：无论是监督法出台前持续的争论，还是劳动合同法征求意见中有关劳资权益让渡的种种角力；无论是企业所得税法统一内外资企业税率引起的高度关注，还是反垄断法草案审议中公众针对那些“头脑简单四肢发达”的垄断专业户的频频炮轰。每一部法律出台时，每一部法规面世前，除了立法机关组成人员的声音外，你更听得到小民的建议、书生的想法、孩童的观点、老婆婆的牢骚。如果立法是一个民意的漏斗，如果立法是个“百花齐放”的过程，即使是众口难调，把该讲的讲出来，把丑话说在前头，难道还有比这更好的民主课堂吗？

　　从“慎用死刑”到保障老百姓的饭桌安全，关注人本民生是贯穿2006年立法过程的一条主线

　　就在2006年的10月31日，全国人大常委会表决通过了一项重要的有关法律问题的决定，即《关于修改人民法院组织法的决定》，在这份决定中，死刑案件的核准权被正式统一收归最高人民法院行使，这算是20多年来有关死刑制度的最重要的一次立法调整。

　　这一天佘祥林看到了，聂树斌却看不到了，但不论是对生者抑或是死者而言，其意义正在于，由一系列个案造成这次立法更改，会进一步从程序上防止冤杀错杀成为可能，而这种简单的形式变化背后体现出的“慎用死刑、少杀慎杀”方针，更深的层次而言，彰显出的是“尊重和保障人权”的宪法精神，是一种理性的人本主义精神的回归。

　　其实与这种生杀予夺上的重大变更相比较，其他领域里的新鲜亮点也毫不逊色。比如敏感的媒体在2006年9月1日实施的修订后义务教育法第六十三条条文中，就抽象出了一句大白话———“义务教育终于要免费啦”！还有比这更明确的利好消息吗！还有比这更得民心的吗！从交费到免费，每一个家庭学龄儿童教育费用压力的减轻，实际上意味着政府教育义务主体的回归。

　　在这部由原来的短短18个条文加长到如今的63个条文法律文本里，政府成为了义务教育的第一责任人，一旦发生违反该法的重大事件，相关政府或教育行政部门负责人应引咎辞职。而更重要的是“均衡发展”被首次写入法律，以致北京海淀区教育局取缔打工子弟学校的事件成为了媒体检验该法威力的第一块试金石。

　　而就在11月1日实施的农产品质量安全法似乎也正巧赶上了趟，前阵子牛蛙从北京市场上消失了，紧接着是闹得北京满城风雨的福寿螺，这段时间红心鸭蛋又出了事，然后是多宝鱼前仆后继的来，普通的老百姓是该问问这日常食品怎么了。

　　在这部新出台的法律中，规定含有国家禁止使用的农药、兽药等不符合农产品质量安全标准的5种农产品不得销售，但愿这部法律能在保障老百姓饭桌安全上立竿见影。

　　等待立竿见影的还有我们的农民工兄弟，年底能不能别再被欠薪，这治本之法还得国家大法撑腰，如今尚在审议阶段的劳动合同法草案被视为“一部规范用人单位与劳动者订立和履行劳动合同的行为，保护劳动者合法权益，促进劳动关系和谐稳定，关系人民群众切身利益的重要法律草案”。它的早日出台，用“攸关民生”来形容绝不为过。

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　　人权、教育、就业、食品安全，关注民本，维护社会公平正义，这也许正是和谐社会建设的应有之意，也是贯穿2006年立法过程的一条值得关注的主线。

　　位高权重的贪腐者纷纷落马，人们盼望加强公权监管、惩贪制腐；走好强国之路需要练就民主法治的制度体魄

　　2006年有几个人被钉在了耻辱柱上：前中国建设银行董事长张恩照算是一位，从位高权重的掌门人坠落到阶下囚，可以说完成了一次加速度的自由落体表演，有着同样经历的还有国家食品药品监督管理局医疗器械司原司长郝和平，深圳中级人民法院被“双规”或逮捕的5名法官，乃至位高权重的上海市委前书记陈良宇。这些特殊人物的曝光，当算是年初党中央、国务院将治理商业贿赂作为2006年党风廉政建设和反腐败工作重点以来的重要成果，但也从另一侧面反映出与腐败分子的博弈之局还任重道远。

　　这也许正是人们对终于出台的监督法寄予厚望的真正原因。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。这是一部出台不易的法，监督法的历程自1987年到2006年前前后后有20年时间，光历次全国人民代表大会收到的关于制定监督法的代表议案就已达222件，参与联名代表4044人次。

　　几个显见的数据，可以让我们真切地读到人们对加强公权监管，构筑惩贪制腐防线的迫切愿望。监督法的出台，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，促进依法行政和公正司法都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　人们同样关注仍在审议之中的行政强制法草案，这部起草历时6年，于2005年12月24日提请十届全国人大常委会第十九次会议审议的法律草案，当时就引起了各方的强烈关注。因为一个又“软”又“乱”又“滥”的行政强制局面是社会管理混乱的根源，更是滋生腐败的天然温床，为此，这部拟议中的法律为了防止行政强制的滥用，着力对执法主体进行了严格的规范，将程序设计列为了立法的重中之重。何时能脱壳而出，人们一样充满期待。

　　而人们希望的眼光还盯着已在酝酿修改中的行政诉讼法、国家赔偿法……

　　2006年的立法轨迹至少有一条经验必须记取，那就是中国要强大，必须要惩贪除恶修好内功，练就真正民主法治的制度体魄。

　　今天你上书了吗？致信全国人大此起彼伏；听证、地方结盟、委托立法……立法实践日益多样

　　周泽算是2006年的名人，这位喊出“养路费最近6年都是违法征收”的人物初看起来有点像堂吉诃德，不过在他于10月30日向全国人大常委会递交要求“审查养路费征收法规、规章违法问题并对违法征收养路费进行问责”的公民建议书后，一个小小的疑问遂发酵为一场全民大讨论。

　　“今天你上书了吗？”有人将2006年此起彼伏的致信全国人大的现象戏称为一场新上书运动。致信者中不乏严肃认真深入调研者，借助新闻自我炒作的疑似人士恐怕也不少。但我们要说，这是宪法和立法法赋予公民的权利。全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办做出了回复，这种积极姿态令人赞赏。而同时我们更要思考的是今后如何在制度上完善对公民上书的办理制度。

　　与上书同样成为2006年关键词的还有“听证”。2006年随着反垄断法草案的提请审议，随着较真的公众越来越多地对国内的垄断“巨无霸”们发起挑战，听证作为一种便利的手段成为一种日益惯常的立法语境。虽然总体而言效果并不太理想，但是，它毕竟提供了一种让公众更现实地介入到立法中的合理化路径，需要鼓励，也需要积极的制度建设。

　　还有一个关键词一般人也许不太熟悉，那就是“地方立法结盟”。这一点可能吉林省政府法制办立法处处长张满良最清楚，原因源于养路费差异而导致的汽车“外逃”———黑龙江、吉林、辽宁三省制定的养路费收费标准基本接近，但除了它们三个省级地方立法主体外，还有沈阳、长春、哈尔滨、大连、齐齐哈尔等9个地市级立法主体，它们各自都定出不同的收费标准。最后导致吉林、辽宁大批车辆落户黑龙江。这就像美国公司法上的特拉华现象，最宽松的管制，最适当的自由，就会积聚最热闹的人气。

　　于是，一个汽车逃亡游戏演变成了2006年1月14日至15日的东北三省政府立法工作协作座谈会，三省法制办就东北三省区域立法协作与交流进行了研讨。这种地方政府横向间的协作立法尝试是个非常有趣的新生事物，用专家的话说，“消弭了区域间冲突，节省了各自的立法资源”。可以说地方立法积极的横向联盟是2006年一个不可多得的亮点。

　　2006年还应该提及的是郑州市人大法制委员会副主任委员司久贵，2006年6月，他亲手在《郑州市物业管理条例(代拟稿)》委托合同上签了字，条例被交给了一家私人律师事务所草拟，这就意味着立法开始有了委托民间力量进行的新路径。正如有媒体指出的，“第三方参与立法的决策决非偶然，它的背后是社会各方利益的纠缠和民众参与立法的强烈冲动”，一项立法背后不是铁板一块的利益，而是所有人都试图努力发声的一场场竞合之局。

　　翻检2006年的立法日历，不由想起伟大法学家耶林“为权利而斗争”的口号。所有公平公正的和谐之境都不是什么天然的礼物，惟其斗争，方促公正；惟其博弈，方得和谐。

　　让我们以此为勉。

　　①2006年8月物权法草案第五次审议时，关于城镇居民是否可以购买农村宅基地问题，立法机关组成人员及社会大众都产生了激辩。(人大立法版2006年8月31日报道)

　　②2006年4月17日，北京市首次就政府规章举行听证，五部规章皆与百姓生活密切相关。听证会采取“圆桌会议”形式。(人大立法版2006年4月18日报道)

　　③湖北襄樊市民打起反对商业贿赂标语。权威法学专家接受本报记者采访时表示，反商业贿赂立法势在必行。(人大立法版2006年6月14日报道)

　　④广州出台全国首部规范公众参与行政立法规章，明确公众参与立法是法定权利。(人大立法版2006年7月8日报道)

　　⑤攸关百姓健康的农产品质量安全法已于2006年11月1日实施。该法通过后，农业部有关负责人对本报记者表示，这部法律立法思路体现了对农产品的从田园到餐桌全过程控制。(人大立法版2006年3月20日报道)

　　2006立法·声音

　　□本报记者 袁定波

　　曾有专家评论，近几年来，中国已步入一个波澜壮阔的立法时代。而刚刚走过的2006年，波澜之声显得分外澎湃。立法机关更积极地与公众互动，公众已越来越意识到，立法与自己的生活休戚相关，因而也以更大的热情参与到立法活动中来。主流的声音与民众的声音汇集成2006年的交响。

　　“人大与‘一府两院’的关系既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。”

　　———全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳答本报记者问

　　监督法的制定堪称“二十余年磨一剑”，端的是慢工出细活。监督权是法律赋予人大的神圣权力，监督权的行使涉及到人大与“一府两院”的关系，涉及到中央与地方的关系。监督法需要处理好这些关系，要能够准确地反映出我们国家的政治制度和国家体制，准确地把握人大监督的特点。

　　“两点后我们还能做什么？”

　　———刘华 北京市民

　　半夜去钱柜吼上两嗓儿、去MIX狂舞个通宵、去网吧刷夜……从2006年3月1日起，“夜猫子”们就得要和这些习惯说“拜拜”了。3月1日起施行的《娱乐场所管理条例》明确要求每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业。

　　“网络以宽广的‘胸怀’接纳了几乎所有接触网络的人和作品，但它的‘宽广’并不意味着它就是永远‘无私’的。”

　　———网民

　　2001年，“信息网络传播权”这一概念第一次出现在修订后的著作权法中。时隔五年，《信息网络传播权保护条例》应运而生，网络转载不再是出入自由的“门”。

　　“你是一只狼，你就作一只狼，不要作披着羊皮的狼。我们不能否认狼来了，他们来是个好事，同时，我们还要把这个狼训练成牧羊犬，同时我们发现狼还可以谈判，我们也要和它合作。”

　　———朱民 中国银行副行长

　　2006年12月11日，《中华人民共和国外资银行管理条例》和《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》正式施行。五年前，人们讨论的焦点话题是“WTO规则将如何冲击中国银行业”；五年过后的今天，话题正在变为“中国银行业如何与‘狼’共舞”。

　　“长城是一个大地形的文物，陈设了半个中国，整个万里长城，仅靠几十公里热心的人去看护它，那是远远不够的。”

　　———董耀会 中国长城学会常务副会长

　　我国的长城，在1987年被列入《世界遗产名录》，但没过多久，世界古迹基金会就把它列为100个最濒危的历史文化遗产之一。长城正在我们的眼皮底下一天天残破、湮灭。2006年12月1日起实施的长城保护条例是我国首次由国务院公布实施的文物保护单位专项保护条例。至此，长期遭受自然和人为因素双重损毁的万里长城终于有了“护身符”。

　　“企业‘死’，职工仍要‘生’，如何‘以人为本’安置职工，保护职工权益，这部法律最终在职工权益和担保人权益之间找到了一个‘折衷’平衡点。”

　　———王世华江苏省高级人民法院民二庭副庭长

　　如何保证国有企业及其职工的权益一直是关系新的企业破产法何时出台的决定性因素。因为“牵动太多的社会神经”，至2007年6月1日起施行，该法走过了12年，期间最大的争议就是关于破产清偿顺序的分歧，即破产企业职工权益和担保人权益，哪个先保障？

　　“有了帆，农民专业合作社这条大船肯定驶得快啊！”

　　———吴田浙江温州农民

　　2007年7月1日起施行的农民专业合作社法，让“已出生、没户口”的农民专业合作社有了正式‘户口’，也必将为农民抱团闯市场带来更多的实惠。

　　“电影《无极》剧组在云南香格里拉碧沽天池拍摄，对当地自然景观造成破坏。”

　　———建设部副部长仇保兴

　　《无极》剧组在云南香格里拉县三江并流国家重点风景名胜区千湖山碧沽天池拍摄，破坏了碧沽天池周围部分高山草甸，留下了一地垃圾。8月11日，《无极》剧组被处以9万元罚款。近年来《英雄》、《神雕侠侣》等剧组也多次发生类似事件。

　　按照2006年12月1日起实施的风景名胜区条例，《无极》剧组绝不会被处以9万元罚款了事。新条例规定，对风景名胜区造成破坏，将处50万元以上100万元以下的罚款。