二零零六 政府治官束权回归责任本位

　　编辑寄语

　　2006年在中国的政府法治建设中，具有承前启后的意义。在这一年中，政府作为权力的行使者采取了空前的魄力来压缩、规制自己的权力。政府的自我改革，已经跳出了过去通过事件被动改革的窠臼。我们说，任何权力都有滥用的本性，作为执政者能够明智地采取各种手段自我束权，这是作为公民应该感到高兴的事情。因为政府的权力越规范，公民面临权力侵害的风险就越小。2006年让我们用目光浏览法治的进步，用耳朵倾听公民权利的福音。

　　政府法治新闻编辑室

　　

　　2006年10月1日上午，温家宝总理在遂宁市船山区桂花镇南垭村和群众交流

　　严格依法行政规范执法行为

　　国务院法制办公室主任 曹康泰

　　2006年是实施“十一五”规划的开局之年，也是贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》、加快建设法治政府、构建社会主义和谐社会取得重要进展的一年。行政许可法得到全面实施，推行行政执法责任制工作全面展开，省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的规范性文件备案审查体制全面建立，行政复议工作得到全面加强。

　　回首过去，成绩喜人；展望未来，任重道远。2007年是全面落实科学发展观、积极推进社会主义和谐社会建设的关键一年。新的一年里，政府法制工作要继续以贯彻落实《纲要》为主线，锐意进取，开拓创新，为构建社会主义和谐社会提供有力的法治保障。要认真贯彻党的十六大和十六届六中全会、中央经济工作会议精神，抓紧有关加强和改善宏观调控、推进社会事业发展、健全社会保障、加强社会管理、深化改革开放、加强资源节约和环境保护、加强政府自身建设等方面法律、行政法规的研究起草和审查修改工作，为促进社会和谐提供制度保证。要继续大力推行行政执法责任制，严格行政执法，规范行政执法行为，确保法律法规得到正确实施，进一步提高政府的执行力和公信力。要坚持以人为本，复议为民，以加强行政复议能力建设为重点，完善行政复议工作机制，努力畅通行政复议渠道，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解社会矛盾方面的重要作用，有效维护人民群众的合法权益。要深入调查研究、认真总结经验，采取得力措施，切实推进基层政府依法行政。要进一步完善法规规章和规范性文件备案审查体制、机制，切实加强法规规章和规范性文件备案审查工作，坚持有件必备、有件必审、有错必纠，维护法制统一，确保政令畅通。

　　2006年典型行政事件一览

　　1 良性违法市民反对兰州协管试验流产

　　

　　兰州市城管执法局等相关部门借鉴外地城管经验，让城市协管员“入列”兰州城市管理工作。千名城市协管员上岗不到3个月，就因为市民质疑而紧急中止。

　　协管员无执法资格是中止主因。根据我国法律规定，协管员不能独立行使行政执法权。兰州市出台让协管员可以罚款的实施方案，其出发点是好的，但其本身内容存在缺陷和瑕疵，没有经过足够的法律论证，以致与法律冲突，属于“良性违法”。

　　2 娄底上级部门公函再陷权法博弈怪圈

　　

　　2006年9月，湖南省冷水江市建设局对一起工程招标纠纷作出处理决定。10月，娄底市监察局、市政府法制办、市发改委、市建设局组成调查组对该工程招标重新进行调查，并以四部门形式下发《调查意见》的公函，责成冷水江建设局撤销其作出的《处理决定》。建设局最终屈从上级权威。

　　专家认为，以公函形式实质上作出行政命令很不恰当，这反映我国部分行政机关权力外部运作与内部运行界限不清。

　　3 安徽取消自训考照被指越权垄断谋利

　　

　　2006年10月，在安徽省合肥市，一条有关自学驾驶考驾照方式将被取消的消息在市民中引起强烈反响。据安徽省运管局解释，该局正在与公安交通管理部门协调，将逐步减少并取消不经驾校培训参加驾驶证考试的自学驾驶考照这种行为。

　　安徽杰创律师事务所律师朱波认为：安徽运管部门取消自训考试实际上是对驾驶员考试设置了前置条件，这项前置条件的设置没有法律依据，是对自己行政权力的随意扩张，属垄断谋利。

　　4广州禁行电动单车市民不服予以质疑

　　

　　广州文化娱乐业协会在声明中强调，对卡拉OK版权使用费说“不”，并不是卡拉OK经营业者抵制缴纳版权费。问题在于国家版权局公布的卡拉OK经营行业版权使用费的收费标准，收费主体存在不合理、不合法等问题。

　　2006年11月15日，广州开始全面禁止电动自行车上路行驶。14日，广州市公安局召开新闻发布会，公布禁行通知和处罚方案，并声明广州市政府对已购买电动自行车的市民损失概不负责。这一禁令招来众多市民的质疑和不服。

　　有评论认为，广东省政府批复广州市“电动自行车不予登记，不准上路行驶”的规定，与国家交通安全法相违背，广东省、广州市两级政府“下禁令”一刀切的做法无法使政令畅通。

　　5 疑卡拉OK收费标准娱乐协会叫板版权局

　　

　　在国家版权局公布卡拉OK版权费收费标准后，广州文化娱乐业协会提出质疑并公开发表声明：该协会会员不接受国家版权局公布的卡拉OK版权使用费收取标准，不向中国音像协会支付卡拉OK版权使用费。

　　6 深圳公处百名卖淫女涉嫌侵犯公民隐私权

　　

　　2006年11月29日，深圳福田警方召开两场公开处理大会，百名涉黄人员被处理。在公处现场，警方宣读犯罪人员所涉罪行，然后读出各人的姓名、出生日期和籍贯。每读出一人的资料，警察便押身边的犯人踏前一步确认身份。现场有逾千人围观。

　　事件一经报道便引起轩然大波。近七成人认为深圳警方此举侵犯了公民隐私权。还有人认为，警方此举侵犯了公民的人权和宪法赋予的人格尊严不受侵犯、不受侮辱的权利。

　　二零零六 政府治官束权回归责任本位

　　本报记者 李 立

　　依法行政，意味着政府必须从“权力本位”回归“责任本位”，政府权力要实现“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”。

　　2006年12月2日，重庆。

　　国务委员兼国务院秘书长华建敏出席于此间召开的行政复议工作座谈会。他在讲话中两次停下来，特意穿插强调，通过加强行政复议，应当进一步推动从源头上依法规范行政行为。

　　2006年，是贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》的第3年。这一年，全国各级行政机关自我约束机制建设继续流行着前两年的关键词，如推行行政执法责任制、继续深化行政审批制度改革、开展法规规章及规范性文件的备案审查、改革行政管理方式、加强行政复议工作等等。但依然的关键词，因不依然的关键新进展，令人刮目相看。

　　国家行政学院副院长袁曙宏说，依法行政的本质，首先是依法治官，而非依法治民；首先是依法治权，而非依法治事；首先是依法治自己，而非依法治他人。以此为看点，让我们进入2006年回顾。

　　执法权力清单大梳理

　　行政执法高度渗透人们的日常生活。所有的行政执法部门、人员都应该清楚自己的权限范围，知道哪些事情可以做，哪些事情不可以做，这项工作在2006年取得冲刺般大进展。

　　“2005年7月，国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见的下发，直接推动了行政机关全面梳理行政执法依据工作的提速。据统计，现在全国大多数行政机关都完成了本级梳理行政执法依据，明确行政执法主体和行政执法职权的任务。”国务院法制办相关官员告诉记者。

　　于是，登录“首都之窗”网站，人们可以看到北京具有行政执法权的65个市属行政机关的具体名单，可以看到这些行政机关行使8735项权力的法律依据；走在河北石家庄市街头，人们可以从矗立在繁华街道、十字路口的12319城管电子屏幕上，看到滚动公开的市政府部门“权力清单”。

　　“2006年6月，我们就向社会公布了行政执法依据梳理结果，是全国省级政府中最早的。”江苏省全面推进依法行政工作小组办公室主任、省政府法制办公室主任孙如林说。

　　孙如林介绍，江苏省行政执法依据的梳理工作已经全面完成。省政府法制办专门设计了行政执法部门执法主体情况表、行政执法部门执法依据情况表等10种梳理表格，先是发到各行政机关自行梳理，然后组织专门力量集中进行审核，确认55个省级行政执法部门正在执行的执法依据共1981件，行政执法权力共5766项。全省各市、县也对行政执法依据进行了全面梳理审核，并按要求陆续向社会公布。

　　明确执法主体意味着要拉开铁面清理。在这个问题上，广东省法制办黄俊光处长提供的一组数据是有分量的：2006年广东又刷掉了不合格的68名行政执法人员，至此，从2004年开始的清理，广东省已撤销了800支左右没有执法资格的执法队伍，清退不合格人员4.2万多，拥有行政执法证的人员从14万多降到9.8万。

　　“从全国讲，已有50多个省级政府和国务院部门向社会公布了行政机关执法依据和执法主体，其余都将陆续公布。”一位相关政府官员肯定地告诉记者。

　　行政审批“瘦身”再“瘦身”

　　安徽省省长王金山2006年4月在省直机关效能建设动员大会上的讲话，至今有人还记得非常清楚。

　　王金山说，一些掌握审批权的部门，管得太多，卡得太死，该交市场的没交，能放基层的不放，非行政许可行政审批事项过多过滥；对已经清理掉的审批事项，有的部门借着备案、核准等由头，明放暗不放，或者将一些无关痛痒、无权无利事项放掉，把“肥缺”留给自己；保留下来的审批事项，也存在审批环节多、程序繁杂的问题；该进政务服务窗口的事项，明进暗不进，或“只挂号不看病”，现场办结率低。他痛斥，这种审批过多，权力集中，损伤了基层和企业的积极性，制约了安徽市场化进程，危害十分严重。

　　“在行政许可法颁布前后，安徽省已经5次清理行政审批项目，但问题仍然不少。王省长的话点中要穴。”安徽省法制办一位工作人员告诉记者。

　　由此，安徽省第六次行政审批清理拉开。省直50个部门共清理出行政审批项目1224项，决定取消、下放、合并、暂停实施491项，瘦身四成。

　　广东省2006年又取消审批、许可事项143项，改变管理方式、移交行业组织或中介机构管理事项31项。至此，广东省政府完成了三轮行

　　政审批制度改革，共取消、下放、移交1817项，保留465项，不列为行政许可、按一般业务管理的事项397项。

　　广东省法制办黄俊光处长说：“2007年1月1日起，广东省级行政许可事项办理，要全部进行在线监察，包括受理、承办、审核、批准、办结等环节。这项工作2006年5月就开始做了。”

　　重庆在2005年底推出《重庆市建设领域行政审批制度改革试点方案》，2006年开始把占地方政府行政审批总量70%左右的建设项目审批分为立项、规划、用地、设计、验收五大环节，实行“五大环节并联审批”。“审批关口”精减五分之四，换来建设项目审批时间缩短过半。

　　2006年以来，还有江苏、浙江、深圳等省市组织开展了对保留的行政许可项目的再清理。各地方已出台行政许可配套规章581件，涉及行政许可设定、实施程序、听证、监督检查等方面。

　　对红头文件“生死”设限

　　社会舆论普遍认为，对红头文件设限，就是对权力设限。

　　河北省2006年对2005年底以前出台的政府红头文件实行“后评估”，结果发现国家已经取消农业税，但河北省至少还有两份相关文件没有明文废止；另有一份地方政府文件规定，企业职工不论男女和年龄大小，也不管是否生过孩子，都必须入生育保险，很多人认为这不合理。

　　由此，河北省政府法制办第一次明确提出，对规范性文件的审查评估，不仅要把关合法性问题，还要把群众是否拥护作为修改或废止政府规章文件的一个依据。“凡是群众不拥护的红头文件，都将予以废止或修改。”河北省政府法制办主任张国钧说。

　　据悉，2006年上半年，31个地方政府共收到报备的规范性文件5235件，发现问题的244件，基本已经得到纠正。

　　继广州之后，2006年又有郑州、石家庄等城市公布红头文件只有5年寿命，过时自动作废。

　　在这几年各级政府已制定的有关红头文件备案审查制度中，均非常明确规定红头文件的制定出台，必须走本级政府法制部门审核程序；吉林、乌鲁木齐等一批省市还规定，未经统一公开的红头文件，没有法律效力。“我们正在把工作重心往市、县基层转移，到时候，对红头文件备案监督就会再上台阶，迎来强势的新春天。”一位活跃在这一战线上的官员满怀信心地说。

　　就国家层面，近两年来，分专题组织对规范性文件大规模的清理，也一直在持续。

　　继2005年开展清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的工作之后，2006年初，国务院法制办又与国家发改委联合下发了《关于开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》。截止到12月19日，23个省级政府、33个部门共审核规范性文件115.8959万件，已废和拟废的文件3775件，已改和拟改的文件736件。

　　目前，国务院已部署清理取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制。

　　从中央政府到地方政府，红头文件的问题，显然是心病一块，习惯让人联想到权力扩张、相互打架、又多又滥、与民争利等内容，非除不可。

　　不仅对红头文件，一些地方部门开始对相关立法也展开实施后的跟踪评估。比如广东省法制办黄俊光处长告诉记者：“我们把实施一年以上、且与社会生活密切的立法，挂到网上，让大家评头论足。2007年，我们会出台两个有关立法后评估的制度，现在正在抓紧制定中。”

　　记者了解到，国务院层面的行政立法后评估工作也已启动。国务院法制办已经部署对艾滋病防治条例、劳动保障监察条例以及信访条例等立法进行后评估，同时有关立法评估现状、国外经验、评估主体、评估标准和评估方式等研究，也着手展开。

　　自由裁量权戴上紧箍咒

　　2006年4月，山东省淄博市全面实行新的行政处罚标准。

　　新标准把原来淄博市51个执法主体行使的2231条行政处罚自由裁量条款，细化增加为7295条。高忠传的感受是：“现在行使处罚权，是轻是重，罚多罚少，都好把握了，标准是明摆着的。”他是淄博市环保局的一线执法人员。

　　与高忠传同样感到不再那么复杂的，是不少被处罚者。大家过去一受罚，没别的，就是想着找路子疏通，很累也要硬着头皮拉关系。“因为执法人员手中的自由裁量权大呀。现在再求人，不是难为人吗？没必要。只要按标准走，就认，扯也没用。”王政强说。他的工厂曾因超标排放被罚3万元。

　　在山东、北京、江苏等不少地方，“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当”等合理行政要求，正在变成可操作的现实。

　　日前，据北京市公安交通管理局副局长王立介绍，北京市自2005年5月公布实施全国第一部地方性交通事故定责规范《北京市道路交通事故当事人责任确定标准(试行)》以来，关于交通事故责任认定的信访量下降了77.3%。

　　和淄博的情况一样，之前，出了事故，大家就是赶紧找熟人，因为国家颁布的《道路交通事故处理办法》只给了一个定责原则。笼统的原则落到每一个办案民警身上，执行起来肯定有差别，甚至由于民警手中自由裁量权力较大，尽管定责没有问题，但当事人也不认，由此引发了大量的信访案件。

　　王立说，北京市公安交管局用了近7年的时间，就20万起交通事故案例，分析特点和规律，最后确定了这一交通事故定责标准向社会公布。这个标准把什么样的过错要承担什么责任，仔仔细细地量化法定。

　　“情况很快就变了，大家从找熟人到认标准。”王立说。

　　10月底，山东省召开了规范行政处罚自由裁量权现场会，把淄博的经验在全省推开。山东省政府法制办主任高存山在会上的讲话，说得荡气回肠———

　　“在我们各类行政执法活动中，有的执法人员可以从开始声称要对企业处罚

　　10万元，到最后只处罚1万元，甚至不了了之。这种情况的普遍存在，严重背离了法治原则和社会公平正义原则。”

　　“行政机关和执法人员具有幅度较大自由裁量权，必须严格加以限制，‘给权力的舞蹈戴上镣铐’，把弹性条款细化为具体的细则，适用的处罚依据由弹性变为刚性，最大限度地控制和减少自由裁量的空间，从源头上预防和减少行政争议。”

　　优化行政管理N多亮点

　　盛大的中非合作论坛结束之后，北京市副市长吉林请车友会的车友们吃饭。

　　怪有趣的，他发现客人之间根本互不认识，但一说网名就全知道了。就是他们，在网上配合政府，号召论坛期间车友们尽量少动车，为论坛期间交通“贡献”一把。

　　据介绍，论坛期间，除封存50%中央驻京机关车辆、80%北京市属单位公车共计49万辆车这条措施之外，北京市政府还多方动员了各种社会力量，参与保障交通秩序。

　　记者的手机和大家一样，论坛前前后后接到了数条交管局发布的交通管制的信息。最让人心头一动的，还是论坛结束后北京市政府发来的致谢市民短信。但也有人认为，张贴各处的《致首都市民的一封信》中的“恳请全体市民”话语，很令人印象深刻。

　　这回学者的评价，几乎都是正面的，主要是肯定政府自行封车之举，“这是管理观念和方式的明显转变。”一位学者肯定地说。

　　吉林说：“现在不少人担心奥运期间的北京交通，我认为这事说难办也难办，说好办也好办。可以在全民中问大家，大家提意见，然后政府综合提出措施。有广泛群众基础的措施，我想实施起来就会比较有效。”

　　让我们再看重庆。

　　2006年初调任重庆市委书记的汪洋，9月发起了一场持续4个月、涉及全市127个部门的学习整改活动，其中31个有审批权或处罚权的“强势部门”被列为学习整改重点。

　　一家民营企业，在重庆花4个月没办好立项手续；一处行政大厅，竟然无人在岗；高速公路上，乱收费还在继续……汪洋听到了对市属行政部门作风不满的意见，主要是“脸难看、门难进、事难办”，他深感这将制约重庆前行。

　　于是，“执政为民、服务发展”的学习整改活动拉开，“重点单位”的整改措施全部公开，接受大众评价，内容包括取消部分收费、减少审批环节、规范执法行为等。

　　就在12月21日，针对此次学习整改的大型网络民意调查又推出。整个学习整改过程，看不到走过场的影子，参加人员无不有所反省与触动。

　　高度重视依法行政，追求公正高效便民，打造责任型服务型政府，正在使一些城市加快脱颖而出。政务公开、社会参与、专家咨询、集体讨论、座谈听证、信息公开等措施，日益成为政府决策、公共管理、行政执法所采取的常见手段。

　　学者高希均说，失去民心的方法很多，但是赢得民心的方法只有一个，这就是全心全意地为民解决问题。