仇和：在法律与政策之间舞蹈

　　仇和是恢复高考后的第一届大学生，后来又有留美经历。或许是教育背景的影响，他至今保持每天读书30页的习惯。这也使其思考问题不仅富有激情，也更加睿智和理性。他了解西方文化，更懂得当地实际。他既没有照搬西方理论，贪大求洋，也没有被当地的贫穷落后所吓倒，而是做到了中西结合，以我为主。能够面对复杂情况果断地做出超常规、前瞻性的正确决策，是一个领导干部的基本素养。而决策能力则是加强党的执政能力建设的重要内容。

　　一 他是“仇”吉诃德吗？

　　仇和与一般理论学者的最大不同，是他主政一方，能够将自己认为正确的理论付诸实践，遇到阻力时可以强力实施，能够自主地将“科学技术”转化为生产力。很多媒体对于仇和改革的主要注意力并不在于决策正确性上，而是在其充满唐·吉诃德式的个人英雄主义，以铁腕推进改革的过程。这个过程，没有坚强的意志、没有执著的精神、没有高超的领导能力是难以完成的。

　　勒令5000干部做“清洁工”

　　仇和上任沭阳后做的第一件事，就带来了争议。上任当晚，他夜巡城区，结果在路边4次踩到大便。一位老干部拉着仇和的手，指着院子旁堆积如山的垃圾甚至哭起来：“这还像人住的地方吗？”全县5000多名机关干部被仇和勒令充当“清洁工”，两周之后，环境有了明显改观。但议论随之而来，说他“不抓工，不抓商，只抓四面光”。

　　让违法者亮相电视台

　　沭阳的治安差是百姓多年的心病。在连续几次部署严打后，仇和却发现上午开会，下午就有人通风报信。“治安混乱的问题是警匪一家。”在全县政法系统大会上，仇和这句话遭到公安局长姜正成的当场顶撞：“这是对我们公安局的侮辱，你要收回这句话，挽回影响。”场面顿时乱作一团，仇和脸色铁青，说“那让事实来证明，我说的对不对”。

　　后来查出：沭阳5年来非正常保外就医、非法取保候审人员达1884人。其后，沭阳一夜之间调动41个派出所长异地轮岗，对嫌犯展开追捕。仅1997年一年，全县就破获各类刑事案件4656起。

　　沭阳电视台1998年曾开办了一个一分多钟的小栏目《自我亮相》，屏幕上是一个小房间，挂着一块蓝布，上面写着“沉重忏悔，沭阳县百名可教育对象自我亮相”。

　　另外一件颇有争议的措施，是宿迁警方在抓治安时，往往采取给派出所下指标的方式。“这不像当年抓右派吗？”有的人打趣地说。结果是，当地治安状况迅速好转。

　　“惨烈的”的旧城改造

　　沭阳县城规划在1996年之前极为混乱，仇和来了后进行了大范围的拆迁，其中相当一部分是违章建筑。大规模拆迁以摧枯拉朽之势迅速展开。“仇和望一望，拆到南关荡，仇和手一挥，拆到沂河堆。”“拆了你别哭，没拆你别笑，那是仇和没看到。”这是沭阳当时流传的描述当时情形的两句顺口溜。诺大一个浙江商城拆迁项目，仅仅12天就全部完成。

　　当地的一位干部私下说：“仇和做事喜欢走极端，不重过程，重结果。”他曾回忆当时拆迁的惨烈：“铲车、吊车开路，公检法，加上沭城居委会的干部，一共出动了300多人，居民限时必须搬完，书啊、被子用被单一裹，都被老百姓甩到门外，当时天下着雨，租板车的价格都涨到了40元一车。”

　　发布“限桌令”

　　一位副县长开会迟到，仇和抬腕看表：“你迟到5分钟，站着听吧，站在门外听。”发展到后来，在沭阳和宿迁开大会，每个与会的干部编号，设迟到席。每次会后，通报迟到缺席者，并勒令次日到纪委交检讨，罚款50—100元。

　　在仇和的多次干预下，宿迁市出台“限桌令”。要求党员、干部、公务人员办婚丧酒席不得超过5桌，百姓不得超过8桌。多名党员干部因违反被撤职、处分、罚款。

　　反腐风暴

　　仇和对官员队伍的震慑，更大的举动是掀起了一场反腐风暴。他面临的对手是前任县委书记黄登仁，此人主政沭阳5年，以卖官著称。

　　仇和从外县调入了一名纪委书记，一位检察长，以粮食局长叶志连案为突破口，在上任5个多月后，掌握了大量证据，随后与原宿迁市委书记联袂到省纪委汇报案情。省纪委负责人拍案而起。那一年，沭阳县一共查处党员干部243人，其中副科级以上35人，副处级以上7人。1997年底，沭阳的一家小裁缝店挂出了这样一副对联：“求天求地不如仇和，治脏治乱不如治安。”

　　强行集资修路

　　沭阳全县在1996年前，只有黑色路面56公里，其中34公里破损，72%的行政村未通砂石路，人称“汽车跳，沭阳到”。为了修路，仇和发动了一场“全民战争”，每个财政供养人员扣除工资总额10%，每个农民出8个义务工，组成修路队，在高峰时，扣款达到20%，甚至离退休人员的工资，也被扣除10%用作交通建设。

　　在这种背景下，3年后的沭阳创造了一个奇迹：黑色路424公里、水泥路156公里、砂石路1680公里，分别是1996年底的9倍、11倍和8.5倍，一跃成为苏北交通最好的县，以致江苏省的一位省领导感慨：按常规方式，50年也办不了。

　　“霸道”招商

　　仇和要求1/3的机关干部离岗招商，副处级干部的任务是500万元/年，完不成任务的干部，所在部门一把手免职，这种方法同样被人认为“显得霸道”。

　　国有单位“一卖到底”

　　在仇和几年的执政过程中，涉及利益群体最广的，当属经济改革。仇和的改革方向，从一开始的出售国有单位的门面房，到所有国企改制“能卖不股、能股不租，以卖为主”，再到拍卖乡镇卫生院、医院，再到出售学校，可谓“一卖到底”。

　　沭阳全县工业企业除化肥厂外，331家企业全部被勒令改制，仇和在会议上宣布：从今之后，不准县乡政府再新办纯国有企业，现有企业的改制原则是能卖不股、能股不租，以卖为主。县棉纺厂数百职工因此包围县政府，仇和置之不理，甚至全县所有机关单位的门面房，也全被仇和勒令拍卖：“一个不准留，拿在手里出租，就有腐败的可能。”

　　仇和治理下的沭阳和宿迁，短期之内发生了巨变。在这个充满传奇、惊险、非议的过程中，仇和没有退缩，没有放弃，而是异常坚决地走自己的路。所以，有人说他是铁腕，有人说他是酷吏，还有的人说他是蛮干。而也有人认为，仇和执政有勇有谋、文韬武略兼备。仇和的“谋”表现在他能够根据自己的学识和当地具体果断做出正确的决策，这是他超强的决策能力。

　　仇和的“勇”，或者铁腕，是敢于并且能够将自己的理论付诸实践，这是他高超的执政能力和领导能力。在实践中树立自己的权威，在实践中证明自己的正确，在实践中冲破一切阻力。但是，纵观仇和施政过程，除了清淤筑堤让农民出义务工之外，他始终没有向广大农民兄弟伸手敛财，而是将手伸向了那些财政供养的公职人员。这是他的非常特别之处。特别是他用手中的人事任免权，最大限度地激活了干部队伍的能动性，几乎使每个部门、每个公务人员的潜能得到了最大程度的发挥。“众人拾柴火焰高”这个朴素的道理，众人皆知。但是能够让众人都去“拾柴”，并不是容易的事情。但是仇和做到了。决策的执行能力是加强党的执政能力建设的另一项重要内容。无疑，在这方面仇和是一个典型。

　　加强党的执政能力，归根结底是要加强执政者干部队伍的能力，包括决策能力和执行能力。而要做到这些，我们的干部应当像仇和那样博学善断、胆识兼备、无私无畏，敢于并善于用足用好手中的权力。既要注意调动干部队伍的积极性，更要善于激活干部队伍的积极性。某日，在上海开会时偶遇宿迁一位同仁。会议期间他不厌其烦地介绍推介宿迁，让人给他介绍招商引资项目。会议最后一日的参观活动他没有参加。会议组织者说他招商去了，完不成任务年底要受罚，还是仇和立下的规矩。

　　二 善于把握政策的红线

　　 沭阳变化了，宿迁发展了，仇和升迁了。激情和理性改变了一切。

　　这个个性鲜明、最富争议的市委书记给人们留下了两个教科书中没有答案的命题：仇和敢于强力推进改革的尚方宝剑是什么？仇和的行为是否合法？

　　在仇和的改革过程中，有人曾经对其大加挞伐，言其严重践踏法治，并列举其诸多罪状：也有人给予其正面的支持与善意的关注，如江苏省委省政府和他的前任市委书记，虽然对其改革没有公开表态，实质上就是对其大胆地试、大胆地闯给予了默许和支持。

　　其实，问题的关键在于如今存在的法律与政策的二元规则体制，并且在二者之间存在相当大的空间。而仇和则是极其善于在政策与法律间长舒广袖、翩跹舞蹈的行家。起舞弄影之间，一系列改革措施得以强力执行，经济得到发展、群众得到实惠，他自然得到升迁。

　　在这方面，仇和最为重视，做的也最为到位。他牢牢把握住了“发展是硬道理”这个最为基本的政策实质。因此，他在主政沭阳的时候，将三块巨大的标语牌树立在出入沭阳的公路口，以表明自己施政的政策依据和决心。

　　第一块写的是：“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”

　　第二块写的是：“不争论，大胆地试，大胆地闯，发展才是硬道理。”第三块标语牌写的是沭阳精神：“团结一心，务实苦干，奋起直追，自强不息。”

　　在他升任宿迁市委书记之后，他仍然“故技重施”，不向省里要钱要物，单单领来“允许和扶持宿迁市在不违背国家政策法规的前提下，采取更灵活的政策和做法，探索加快发展的新路子”这个省委文件。他将其视为尚方宝剑，悬挂于出入宿迁的高速公路旁边，以昭示自己的大胆改革得到了省委的首肯。

　　正是在这些政策的鼓励、指引下，仇和才演绎出来一出出激烈改革的现实剧：为了旧城改造而进行大规模拆迁；为了经济改革，敢于“一卖到底”；为了招商引资，他不惜给教师摊派任务，让公职人员轮岗等等。

　　诸如此类的改革措施，都是为了当地经济发展这个大局，改革的大方向没有错。时过境迁，当人们看见改革的成果、得到改革的实惠之时，方才佩服仇和把握政策水平的能力，佩服仇和施政的步步为营、招招“师出有名”。

　　三 不从根本上突破法律底线

　　有人认为，仇和铁腕改革的示范效应粉碎了中国法治化的进程。宿迁发生的现象是良吏政治和能人政治的回光返照，是典型的人治，背离了法治社会的基本要求。从仇和改革开始，人们对其一系列行为的合法性就产生质疑。由于改革的积极成果明显，以及沭阳和宿迁的发展，仇和又成了一个符号，一个人们用以探讨民主和效率，人治与法治的样板。

　　关于法治，柏拉图说，我们应当服从那些引起具有永久性质的东西，它就是理性的命令，我们称之为“法律”。只有那些最能遵守国家法律的人，才应被任命为最高的官职，他们是“法律的仆人”。他们应具有遵守国家法律的品德，这是决定国家兴衰的因素。亚里士多德心目中的法治则是：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订良好的法律。”

　　那么，仇和是否是“最能遵守国家法律的人”？是否是“法律的仆人”？

　　仇和的改革过程，的确充满了强权与强制，这当然是人治的表象。仇和的一系列措施的确也有侵权的嫌疑，不完全符合法治的一般要求。但是他的目的是为了改善、丰富人们权利的内容。这又当如何理解？

　　从仇和的施政可以看出，中国人治与法治的关系犹如树叶的两面，即互相对立，又联系紧密。既可以相互制约，又可以互相推动。

　　在中国的国情下，很多人对待权利更多的是冷漠和沉默的。任何法律的施行都需要自上而下地推动。在这个推动的过程中，人们的权利意识会被唤醒或者被激活。就如孟子所言：徒法不能以自行，盖有治法而无治人，有良法而无良吏，法亦徒然。在这种特殊背景下，仇和的思路似乎与他们一脉相承：“能不能用人治来推动法治，用不民主的方式来推进民主呢？”

　　任何法律制度都需要有人去推行去贯彻，在一些基础差、积弊较多的地方，更需要有真正的智者去创新和完善制度。在这方面，或许仇和的理解是对的。他认为从“人治”到“法治”有着这样一个逻辑链条：人治———人制———法制———法治。人治的经验要上升为制度，这种制度通过法定程序固定下来就能达到法治，治理过程中真正起决定作用的仍然是人。

　　以湖南省嘉禾县拆迁为例：同样曾经用铁腕推进拆迁，为什么仇和不仅安然无恙，还获得擢升，而嘉禾县委一班人却遭批评撤职？其高下之处，就在于嘉禾一班人所“创新”的“四包两停”、“谁影响我一阵子，我影响他一辈子”等办法、手段，从根本上违背了法律的意旨。仇和有一整套成熟的思路和推进拆迁进程的办法，他甚至不惜亲自往返于各个拆迁工地，苦口婆心地与群众对话。这就是说，仇和施政既大胆，也十分心细。

　　他的一系列施政措施虽然激进、刚硬，但是在具有上访告状传统的沭阳，却没有发生大面积的群众矛盾。其原因在于他作了大量的深入细致的解释说服工作，真正是“兵马未动，舆论先行”。在拆迁过程中，安置措施也比较到位。有群众亲口说：“虽然当时有点抵触情绪，是不对的。我们受益了。”

　　在宿迁，有的群众告诉说，仇和经常微服私访，了解普通群众的思想。有时候步行，有时候骑自行车。大多数门卫不认识他，还因此吃了多次闭门羹。为了疏浚如同垃圾坑的京杭运河河道，他组织各界人士去参观、论争、表态。意见统一后，在电视上播放这些人的谈话。最后形成了有钱出钱，无钱出力的舆论氛围。沿河农民没有钱，都被强令出义务工清淤筑堤。有的农民虽然不太情愿，但在这样的大环境下也只能勉强为之。最后受益还是他们自己。宿迁现在的运河，路桥美丽畅通，舟楫穿梭繁忙。

　　法治的基本意蕴就是限制权力，保护权利。中国的改革开放，不仅要在经济上发展，政治制度上也要完善。行政权力要规范行使，公民权利要得到尊重和保护。但是，我们的起步太晚，历史包袱太重。用仇和的话说就是，我们要用五十年走完西方国家三百年走完的路程，我们必须要进行“压缩饼干式的改革”。这个过程必然充满人治与法治的激烈撞击。关键是看执政者的目的，其行为是否超出了法律的张力，也就是法律的底线。而仇和恰恰在这方面掌握得恰到好处：“为公才改革，为私谁改革？”

　　仇和是一个真正的卓有成效、善于在政策与法律之间起舞弄影的舞蹈家！

　　仇和当选副省长的过程也充分印证了中国民主在人治与法治的激烈碰撞中的迅速发展。在选举副省长时，仇和以541票对192票当选，也说明了他是一位极具争议的人物。相对于媒体对仇和的争论，他的得票已经够高的了。“一票当选”是选举民主的集中体现。如果仇和以一票的优势当选，则更能证明中国民主与法制的进步，正所谓“青山遮不住，毕竟东流去”。

　　（作者为聊城市人民政府法制办公室副主任、聊城大学政法学院教授)