规范执法赢得民心 跨越发展为民谋利

　　“现在办人情案、关系案的少了，违规执法的少了，文明执法、热情服务的多了……”在河南省郑州市委政法委不久前召开的一次征求意见会上，一个爱“挑刺儿”的人大代表这样说。让他始料不及的是，他的这番话竟赢得了与会的人大代表、政协委员、律师代表和群众代表的一片掌声。

　　“郑州市的治安状况良好，社会大局稳定，有一个干事创业的环境。我愿意在这里发展我的事业。”在郑州投资兴业的何先生说出了他的心里话。

　　他们的感受印证了郑州市政法机关和社会环境近两年的变化。郑州市是河南省会，仅城区人口就达355万，流动人口多，社会治安形势较为严峻。郑州市委要求全市政法干警开拓进取，求真务实，文明执法，为郑州市的跨越式发展创造良好的社会治安环境。2005年，根据中央政法委部署开展的“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，郑州市委政法委用半年时间组织政法各单位集中主要精力解决和办理了一批群众意见最大、最不满意、最希望办、当前能够办好的事情，全力优化社会治安环境，动作之大、范围之广、覆盖面之全、参与人之多，都堪称郑州政法系统历年之最。

　　2006年初，郑州市委政法委没有沉浸在“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动所取得成效的喜悦之中。经对政法干警在执法中发生的问题进行研究分析，政法委一班人认识到，问题的发生固然有政法干警个人思想、作风、素质、能力等方面的原因和社会外部环境的影响，但在很大程度上是制度、机制不完善造成的，必须尽快建立健全执法工作制度体系，力争用3年左右的时间，把执法规范化建设工作纳入规范化、制度化、长效化、法制化的轨道，建立起比较完善的执法工作制度体系。

　　如今，郑州市政法干警有了这样一句口头禅：“用严格的执法规范构筑‘防火墙’，用严密的执法程序建设‘隔离网’，用严格的执法问责制设置‘高压线’，着力推进执法质量，工作成效让群众来评说。”

　　法治理念：剑指执法顽疾

　　“实践说明，有些执法不规范的问题是不应当发生的，也不是解决不了的，只是个别的干警从思想上没有积极去想办法解决。”郑州市各政法机关负责人对各自领域中存在的带有共性的“顽疾”达成了共识，“适用法律不统一，对证据的质证、认证不规范，办案透明度低；办关系案、人情案、金钱案依然存在；对当事人摆架子的特权思想还比较严重，个别干警办案粗糙马虎；执法‘不作为’或‘乱作为’的现象还在发生……这些问题表现在执法工作中，根子在执法思想上。”“会诊”出“病根”后，大家认识到，在解决干警执法思想问题的同时，必须规范执法行为，防止执法的随意性。

　　针对人民群众反映强烈的突出问题，2006年以来，郑州市委政法委从解决政法干警的执法思想问题入手，把与群众联系密切的各政法机关窗口单位、最容易出现问题的岗位环节以及群众反映强烈的突出问题作为重中之重，把执法规范化建设的重点放在了容易发生徇私枉法、权钱交易、执法不文明、执法不作为乱作为等问题的重点环节和重点岗位。在全市政法系统集中开展了以社会主义法治理念教育为主题的活动，思想认识“大讨论”、征求意见“大走访”、重点案件“大评查”、执行积案“大清理”等措施的实施在干警和群众中引起强烈反响。“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的“执法为民”大讨论在全市政法系统普遍展开。

　　“执法中存在的‘顽疾’关乎到我们每一名政法干警，影响到了政法机关的形象，政法干警必须要有个正确认识。”回想起当时的情况，时任郑州市委常委、政法委书记、公安局局长姚待献说，“全市政法工作人员都要达到这样一个标准：德能正其身，才能胜其任，绩能服其人，体能担其责。执法为民大讨论加深了广大干警对社会主义法治理念本质要求和深刻内涵的理解，进一步端正了执法理念，促进了政法工作和政法队伍建设，为郑州市政法系统全力构建和谐郑州奠定了思想基础。”

　　正视问题：规范执法制度

　　“存在的问题查出来了，能不能进行彻底整改？会不会是一阵风？”有些干警心里犯起了嘀咕。2006年2月，河南省委常委、郑州市委书记王文超代表市委在全市政法工作会议上的讲话澄清了干警们思想上的模糊认识，“要对全体政法干警进行社会主义法治理念教育，用正确的执法理念指导执法活动，把严格、公正、文明执法落实到一切执法活动中去……”

　　在公开、公正、透明的原则下，郑州市委政法委制定了严格的执法工作制度建制程序，发现一个问题就建立一项制度，把制定规范的过程变成法制学习和教育的过程，变成争取社会理解支持和加强监督的过程，在全市政法系统全面推进执法责任体系、执法质量和效率考评体系、执法监督责任体系、执法质量和效率考评体系、执法监督体系、执法工作信息化以及教育培训长效机制建设。为加快执法工作制度体系的构建，郑州市委政法委多次组织开展专项督查、检查活动。目前，该市市直各政法机关共建立了280项制度，完善122项制度。

　　针对自由裁量权行使不规范、部分案件质量不高、改判发还重审案件增多及裁判文书质量不高、说理性不强等问题，郑州市中级人民法院通过成立审判长管理监督委员会和审判长联席会议制度，对审判长实行监管和考核；通过建立审判权运行动态监督机制，实现了权责的统一，放权与制衡的统一；通过建立执行权重点监督、多重管理机制，彻底解决了“执行乱”、执行权运行不规范问题；通过深入开展裁判文书评查、评比，对裁判文书的管理与制作进行了统一规范；通过开展庭审观摩评比活动，对庭审质量进行量化评估和建立考核机制，对庭前准备、庭审用语、庭审程序、庭审笔录、法庭审判等进行了全面规范，增强了庭审活动的公开性和透明度。

　　郑州市人民检察院在执法规范化建设方面进行了积极探索。设立案件管理中心，所有案件全部在网上办理，对所有案件从“进口”到“出口”的每个环节、每个流程，进行程序性管理，对超期案件提前预警；探索非法证据排除机制，全面规范了刑事案件侦查取证的程序和证据标准；选任114名人民监督员，对检察机关自侦案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的三类案件进行监督，增强了检察活动的透明度。

　　郑州市公安局将执法规范化建设推向基层。建立民警个人执法档案和单位执法档案管理制度，完善执法质量考评制度，坚持“一票否决制度”，实行执法质量月通报制度，防止执法不严、执法不公、执法不作为、执法乱作为等现象；积极探索健全执法制度、提高执法质量的长效工作机制，在重点岗位和重要环节建立了比较完善的执法规范化体系；自主开发了网上执法办案监督系统，全市公安机关全部实现网上办案和执法监督。

　　郑州市司法局加大了狱务、所务公开力度，凡是法律允许公开的执法活动、工作制度、办事规则全部进行公开。在市监狱建设了标准化的会见楼舍，在劳教所将家属接见的次数由原来的每月一次改为两次。

　　执法保障：改善执法环境

　　走在郑州市的街头，无论是在白天，还是在夜晚，都能看到一辆辆巡逻的警车和一名名徒步巡逻的巡防队员。群众的感觉是：公安机关的装备精良了，反应快捷了，安全感增强了……

　　这是郑州市委政法委组织，以公、检、法、司、综治单位整体联动，广大人民群众积极参与的，在全市开展的“严厉打击、严密防范、创建平安郑州”活动结出的硕果。在这项活动中，郑州市委政法委建立健全了绩效评估体系、责任追究等相关制度，成立的督导组对活动情况进行全方位、全过程的跟踪督导。在建立绩效评估体系时，郑州市委政法委领导公开表示，凡发现工作不力、弄虚作假的，严肃处理当事人，同时追究领导的连带责任；对因思想不重视、责任不落实、工作不到位，导致发生重大社会治安问题的，对责任单位及其主要领导、分管领导坚决实施社会治安综合治理“一票否决”；严格落实倒查制度，对在工作中失职、渎职导致发生可防性案件负有责任的内部单位责任人、社区综治人员、社区民警、治安巡防队员、保安、门卫，一律追究责任。

　　其实，这项活动只是郑州市委政法委在构建执法工作制度体系中的一个缩影。与此同时，干警们有了一种感受：车辆更新的速度加快了，装备先进了，出差报销费用不拖了……

　　过去，一提起保障工作，有的干警直摇头，“干活儿不怕，就怕文件上的东西总不落实。”如今，只要文件上有具体规定，在郑州市政法系统就会得到不折不扣地落实，执法的内外环境都得到了根本性改善。郑州市委副书记、市长赵建才对政法工作有这样的见解：“政法机关的政绩，最终体现在创造和谐稳定的社会环境上。通过法律手段，促进公平正义，保障社会和谐稳定，就是政法机关的最大政绩。各级政府和财政部门要从财力上主动关心和支持政法工作，对必要的办案、车辆设施配备和出差经费给予保障。”

　　在执法规范化建设中，郑州市把落实执法保障摆上更加突出的位置，支持政法机关依法独立公正行使执法权的有关规定，各区、市、县党委政府针对少数领导干部干预执法办案、地方保护主义、指派政法部门从事非警务活动等问题，都制定了规范性的意见。全市把加强司法保障、提高政法部门的装备和信息化水平纳入经济社会发展规划，政法工作所需经费一律由县级以上财政列入预算予以保证，任何机关都不得再向政法机关下达罚款、创收等指标。

　　不枉不纵：强化司法监督

　　“你把5万元钱放到公园的石凳下，否则……”为了发泄内心的郁闷，周某四次给房东李某打电话，直到被郑州市公安局二七分局民警“请”到公安局时才慌了神，“今年3月份，我在李某家租住，房子未到期便被赶走。我在搬家时，辛辛苦苦攒下的4000元钱丢了。如果不是李某不讲信用赶我搬家，我的钱也不会丢。我一怒之下，就打电话吓吓李某……交钱地点是我信口说的，花园里有没有石凳也不清楚……”

　　办案民警认为周某实施了敲诈行为，且索要现金数额巨大，应提请逮捕。2006年3月，该局法制科在对此案进行审核时，经去现场实地查看，发现花园内根本没有石凳。法制科经讨论认为，周某的供述是可信的，其主观上没有非法占有的故意，根据犯罪构成的四个要件，其行为不构成犯罪，不应提请逮捕。周某被释放时痛哭流涕地说：“感谢公安局对我的公正处理！我今后再也不做违法的事了！”

　　如今，在郑州市公安局二七分局，每一起案件都要经过法制科的严格审核。2005年12月，该局通过竞争上岗，优中选优，配齐配强了法制科领导班子；在全局范围内选调了23名业务素质高、平均年龄29.5岁的民警充实到法制队伍。在这些法制民警中，“执法质量是公安机关的生命线”、“控申工作是公安机关的晴雨表”、“执法没有行政命令”、“数量服从质量，质量服从社会效果”等工作理念已深植于脑海里。

　　对在办理刑事、行政案件执法过程中容易出现的问题，该局制定了网上执法监督制度等一系列涉及办案、执法、管理等方面的工作制度，确保了民警日常执法有章可循。为了避免涉案物品和代管物品在办案单位分散保管造成人为丢失、损坏及私挪乱用等现象，该局法制科建立了涉案物品管理中心，安排专职民警对民警在办案中涉及到的赃物、物证、随身物品等进行集中保管。法制科民警在审核案件时严把质量关，采取“一警一档、一案一评”等措施，对单位及民警个人评先评优实行法制工作“一票否决制”。该局局长彭长星说：“抓法制就是抓全局。在工作中，我们通过不断加强执法监督工作力度，做到执法工作关口前移，事前有防范，事中有审批，事后有监督，构建了新的执法监督格局，有效杜绝了执法不作为、乱作为，乃至‘冤、假、错’案的发生。”

　　贪污、受贿49万余元的原巩义市铝厂副科长姜志兵在法庭上出尔反尔，拒不认罪，称其“受到刑讯逼供”。当巩义市人民检察院检察官当庭把对其讯问的同步录音录像带播放时，他的谎言当场被戳穿。一审法院以贪污罪、受贿罪判处其有期徒刑20年，剥夺政治权利4年。姜志兵不服一审判决，提起上诉。郑州市中级人民法院在终审中认为，该案程序合法，事实清楚，姜志兵的上诉理由及辩护人的辩护意见均不予采纳，遂作出了驳回上诉、维持原判的裁定。

　　这起案件只是巩义市人民检察院所办的众多“铁案”中的一案。自2005年12月以来，该院在对职务犯罪嫌疑人进行讯问时，实行全程同步录音录像，起止时间从被讯问人员进入讯问场所开始，到被讯问人核对讯问笔录、签字捺手印结束后停止，全程反映被讯问人的体态、表情，并显示同步录像时间，辅画面反映讯问场所全景。

　　过去，巩义市人民检察院讯问犯罪嫌疑人均以笔录的方式来固定讯问的内容，虽然讯问笔录会交由犯罪嫌疑人审阅，并由其签名和捺指印以表示认同，但这种固定方式的效力却一直受到质疑。尤其是当被告人以受到逼供或诱供为由翻供之时，笔录的证明力往往随之而降低：既然被告人的口供可能因刑讯得来，签名与指印一样可能是嫌疑人被迫为之。这使得侦查人员和被告人都很难找到旁证来证实，笔录由此陷入了一种既无法证明，亦无法证伪的尴尬境地。

　　“同步录音录像正是一种最直接也最直观的证据资料，程序合法的录音录像有其他证据资料都无法替代的作用。”巩义市人民检察院检察长耿红认为，“这一现代技术在刑事讯问中的延伸，不仅可以防止嫌疑人翻供及防止讯问人员刑讯逼供，也能完善诉讼程序，强化诉讼监督。是实现司法公正和保障人权而推出的一项重大举措。”

　　与巩义市人民检察院相比，郑州市金水区人民检察院推行的检务督察监督新体制，则从源头上遏制了干警违法违纪的发生。该院平均每年办理的案件数量超过郑州市检察机关的20%，由于办案任务繁重，传统的业务部门间的监督制约机制远远不能适应形势任务发展的需要。该院依托案件管理中心，在监督管理案件和质量评价过程中，实现对全院所办案件的动态监督，把检务督察对检察业务工作的监督贯穿于执法办案活动的全过程。5名案件管理员和预警员全程介入全院所有案件和受理线索的办理过程，行使“登记转办、全程监督、预警查纠”的工作职责，从案件线索管理、案件受理、分流、预警监督、质量评价等方面，对全院所办案件实施全程、动态监督，切实做到防患于未然。

　　“我水平不高，只能给金水法院总结六个字：高效、文明、公正！”一位外地当事人在郑州市金水区人民法院打完官司后发出了这样的感叹。在2006年，该法院186名干警全年共受理各类案件19772件，审、执结15977件，且无一违法审判案件和错案。该院地处河南省委、省政府所在地，区域位置特殊，在人员编制少、各类案件始终居高不下的情况下，该院积极冲破一切阻碍发展的陈旧观念，在法律的框架内，大胆实践。

　　在金水区人民法院院长孙郑生的眼里，如果不建立起一套既能互相制约，又能发挥每名干警积极性的严密科学的制度体系，跨越式发展将永远不可能实现。他的办公桌上，摆放着一本厚厚的《金水区人民法院规章制度汇编》，内有审判工作、执行工作、队伍建设、司法政务管理四大类71项制度，从《审判工作全面质量考核办法》到《民商事、行政、刑事普通程序庭审规程》，再到《审判流程管理工作意见》和《院领导班子工作规则》等。他表示：“我们的目标是把每一件案件都办成经得起法律推敲、经得起社会评价、经得起历史检验的铁案。”

　　群众满意：构建和谐社会

　　在郑州市政法系统2006年12月召开的郑州市第九次党代会上，河南省委常委、郑州市委书记王文超的工作报告打动着每一名政法干警的心，“人民群众安全感明显增强，省会社会大局保持稳定……平安郑州建设更加深入，社会更加公平，人与自然更加和谐……”在与代表座谈时，王文超表示：“2006年全市生产总值接近2000亿元，经济社会发展再上新台阶。在这些成绩的背后，政法系统功不可没。”

　　“从规范执法到文明执法，是一个质的飞跃。没有高素质的执法队伍，就不可能有规范的执法行为，也不会有高质量的执法工作，把每一项执法行为都纳入制度规范的轨道，对政法干警来说是一个考验。今后的政法工作要体现出‘两高两低一稳定’，即群众满意率高、破案率高，涉法涉诉上访率低、刑事治安案件发案率低，保持社会大局的稳定，为平安郑州、和谐郑州的创建和郑州的跨越式发展做出贡献。要实现这个目标，规范执法是基础。政法系统的工作成果要体现在群众身边，成效要让群众来评说。”在结束采访时，郑州市委常委、市委政法委书记高建慧的这番话意味深长。

　　邓红阳 井长水