解决环境危机，公共权力之外，还需公民权利

　　中国观察之郭巍青专栏

　　国家环保总局最近通报了一批严重违反审批程序而上马的高污染、高能耗建设项目，并准备实行“区域限批”政策，首先对涉及的4个行政区域和4个电力集团的全部建设项目停止审批。

　　环保总局副局长潘岳向媒体介绍这些措施时，高调抨击某些地方和行业的违规行为。他指出，2006年是中国环境形势最为严峻的一年。全年共发生严重污染环境事故161起，平均两天发生一起。环境投诉已达60万人次，比2005年增长30％。国务院年初提出的能耗降低4％，污染物排放降低2％的目标没有实现，环境问题已成为制约中国经济社会发展的主要瓶颈。

　　潘岳披露的事实说明，虽然最高决策层决心谋求发展与环境之间的平衡，但是，不顾环境、竭泽而渔的经济发展战略，在许多地方和行业已经衍生成庞大的利益共同体，形成巨大的制度惯性，急切之间根本刹不住。不但刹不住，那些在背后推动高污染和高能耗项目的力量，就像癌细胞一样仍在疯长和扩散。

　　“区域限批”政策则说明，一种权力只能用另一种权力来抗衡。环境与能耗问题上的危机重重，积重难返，不是因为有关的领导“科学认识”不够。查查省市级领导以及大型国企的领导，哪个不是本科学历，研究生学历，甚至更高？不可能还认识不清有关保护环境的道理。原因只在于，第一，制度结构扭曲了他们对于发展与环境关系的利益判断；第二，他们可以不受限制地使用手中权力。没有这两个条件，不可能造成这样长时期、大范围的环境毁灭。

　　在目前的体制条件下，能够对这种权力形成制约和抗衡的，只能是更高的权力。过去，政府内部的权力等级是，发展部门的权力大，监管部门的权力小。类似“环境评估”这样的权力是被边缘化的、被轻视的。这次环保总局的“区域限批”政策，显然是将原来的“弱势权力”强化为压倒性的权力。这表明，环境生态危机使政府间的权力格局发生了显著变动。监管部门及其权力，正从过去的边缘位置走向中心。

　　这样的权力格局变动，从一个方面说，是大势所趋。各国的经验都表明，环境危机与能源危机，已经成为全局性的问题乃至全球性的问题。环境危机与能源危机，对传统的政治体制提出了尖锐挑战。这个意思是说，危机的解决，要求有发展范式上的根本转换，因此要求有最高的政治决心和最高的政治权力作为支持。仅仅满足于日常管理层面上零零碎碎的“调整”与含含糊糊的“兼顾”，不仅于事无补，甚至可能有害。在这个意义上，环保总局的权力扩大与“管制升级”，应该得到支持。

　　但是，全球的经验都证明，单靠强化中央集权，单靠强化行政管制权力，单靠“乱世用重典”，对于从根本上解决环境危机和能源危机来说，远未足够。在“公共权力”之外，还需要有“公民权利”作为第二条腿，才能指望有稳定的发展。换句话说，每个人都有“良好环境”的权利，法律和制度要保障和实现这种权利。进一步说，基于公民权利基础上的、以保护环境为宗旨的广泛的社会运动与社会舆论，是阻止环境恶化的重要力量，而且是最根本的力量。

　　从环保总局的强硬姿态中，公众得到的信息是，中国的环境危机非常严重。在严重的危机面前强调公民的环境权利，不是苛求，亦非空谈。而是要表明，没有公民意识的觉醒和来自公民社会的健康力量的支持，环保部门的努力，在最好的情况下也是孤军作战。弄不好就像西西弗斯，所有被他推上山顶的巨石又滚落下来，永世轮回。在最坏的情况下，扩大了的权力无非又带出新一轮的权力寻租游戏而已。环保部门和其他类型的监管部门，本身也会堕落而腐败，这样的例子，难道没有见过吗？

　　(作者系中山大学教授)

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　　（南方都市报）