该解决农村法规之间的尴尬了

　　南方论坛·之二

　　李昌平

　　如果仔细阅读与农村相关的政策、法规，不难发现法律与法律之间冲突、条例与法律冲突、政策与政策冲突、子法与母法冲突。要解决这一系列的法规困境、制度困境、权力困境，就应当尽快清理既有的政策、法规，该废除的废除，该修改的修改

　　近日，银监会高调发布消息，出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下称《意见》)，不仅给农民金融合作权利，还准许私人资本在县乡镇村开办私人银行，并且门槛非常低，赢得各方好评如潮。回想起之前出台的《农民专业经济组织合作法》(以下简称《合作法》)，由于没有给农民专业经济组织合作金融的权利，我曾直言想“哭一场”。当时人大部门给出的理由是“担心危及金融安全”、“金融部门有不同意见”、“与相关金融法规相冲突”等等。现在，《合作法》还没有正式生效，《意见》就更进一步了。我以为《意见》与《合作法》之间存在的尴尬是一个善意的尴尬，透过这个尴尬，我们可以发现我国农村政策、法规的决策体制存在的严重缺陷。

　　如果仔细阅读与农村相关的政策、法规，不难发现法律与法律之间冲突、条例与法律冲突、政策与政策冲突、子法与母法冲突，具有相当范围。例如，《土地管理法》和《宪法》存在冲突的内容，《土地承包法》又和《土地管理法》存在冲突的内容，《基本农田保护条例》还和《村民委员会组织法》存在冲突等等。以至于法院在判决相关案件时，常感到“依法”困难，以至于涉及到与农村土地的纠纷，法院一般都推给基层政府调解，而基层政府就只有违法“调解”。违法“调解”了，有老百姓不服，又会依法上访，上访了就处分基层干部，处分了基层干部，老百姓还是不能有和谐日子过。基层的很多不和谐，在一定程度上可以说是法律与法律、政策与政策、法律与政策之间的不和谐造成的。

　　这是一种法律困境。农村政策法规乱套了，人为地把农村越搞越复杂，对此我在农村十几年有很深的感受。农村是一个非常复杂的整体，需要中央层面制定统一的、系统的、科学的政策法规体系规范农村发展，而农村政策和法规的制定权却是分散的，甚至是部门利益主导的。在条条看来是很好的法规、政策，对块块可能是有害的；在局部看，是很好的政策、法规，但对全局可能是负面的；在某个方面看，是正确的事情，但从另一个方面看，可能是负面的。中国很大，各地的情况不同，应给省市县甚至乡镇政府一定的依法决策权。现在，基层部门最怕的就是中央各部门制定的政策和法规，一竿子通到底，这实际上会造成法规冲突之间的恶性循环。

　　要解决这一系列的法规困境、制度困境、权力困境，就应当尽快清理既有的政策、法规，该废除的废除，该修改的修改。按照三农发展规律统筹制定农村政策，还一个完整的科学的和谐的农村政策体系给农民和基层政府。