红头文件更须受到外部制约

　　□魏文彪

　　在政府领导的支持下，河北永年县法制办3年来杜绝大量不规范文件出台，仅去年，就否决了5份违规红头文件，被河北省评为先进典型。而河北省法制办负责人说，永年法制办只是履行了国家规定的职能，许多县市法制办要严格履行职能难度不小，“关键还是需要政府领导的支持。”(1月18日《新京报》)

　　永年县的经验之所以难以移植与复制，首先是因为其他地方的法制办领导不一定都能像永年县法制办主任刘雄辉那样“难以通融”。更为重要的一点则在于，永年县法制办的成绩是在当地政府领导的大力支持下取得的，但是毋庸讳言的是，并不是所有地方的政府领导都能像永年县的领导那样做。

　　从根本上说，永年经验之所以移植难度较大，实际是由政府机构设置体制所决定的。法制办是政府的一个部门，法制办负责人是政府领导的下级，所以在现实当中，政府领导的态度实际决定着法制办的工作实效。但是其中的悖论就在于，出于追求工作效率与政绩的目的，以及权力所天然具有的自利倾向，一些政府领导很可能不愿意让法制办成为自己“大展宏图”的“绊脚石”。

　　所以，尽管继续强化各级领导依法行政的意识与法制办的职能有其必要，但还须建立对于出台红头文件的外部制约机制。

　　这其中就应该包括在我国法律制度中建立公益诉讼制度。由于一些红头文件针对的对象可能对法律缺乏深入了解，因而当红头文件涉嫌违法时，行政相对人不一定能够确知自身权益受到侵犯的事实，这时就需要有法律工作者或相关从业人员等熟悉法律的人士“挺身而出”，对违法红头文件提起诉讼。

　　另外，应当将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。我国现行法律只规定可以起诉具体行政行为，抽象行政行为即政府红头文件不在可诉之列，这就造成违法行政行为难以从源头上被制止。

　　除此而外，更为重要的是要建立对于政府红头文件的司法审查制度，只有被人大确认为符合法律规定的政府红头文件才可以颁布实施。人大是立法机关，熟知法律规定与知识；更为关键之处在于，人大独立于政府之外，在利益上更超脱。