城市发展不能以伤农为代价

　　编者按

　　城市化进程的不断加速，加大了建设用地量，也造就了大量失地农民和农民工。在社会变革中，他们往往处于弱势地位，合法权益遭受侵害的现象十分严重。

　　广东省广州市法学会近日举办了“城市发展与农民权益保护”专题研讨会。来自北京、上海、天津等25个城市的130多位专家学者，从法律角度提出了保护农民合法权益的具体建议。

　　失地农民权益不应该被遗忘

　　按照国务院《全国土地利用总体规划纲要》，2000至2030年的30年间，全国占用耕地将超过5450万亩，每年要新增失地农民200余万人。

　　之前，有统计资料显示，目前因非农建设占用耕地，全国失地农民已超过4000万人。其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上。

　　面对这样的数字，参加广东省广州市法学会举办的“城市发展与农民权益保护”专题研讨会的专家们，无不眉头紧锁。

　　失地农民补偿实践中走样

　　一位参会者向记者讲述了一个失地农民的故事：

　　冬天到了，可广东省化州市48岁的黄桂清忘了这是农闲季节。

　　她已14年不再干农活。虽然她看上去仍然是个农民，皮肤黑黄、两手老茧。

　　她每天早上4点半起床，只为赶上凌晨驶入市区的水泥车，多搬几袋水泥。

　　她身高一米五，体重90斤。水泥每袋100斤，从1米多高的卡车上卸下，工钱是3毛。她不得不卖苦力，家里已无一寸耕地。她的户口现在是化州市河西区六街居委会。

　　劳动力廉价，但出卖的机会并不多，一天能搬10袋水泥已算走运。工友全是乡邻，都是失地农民，碍于情面，工作量经常要众人平摊。

　　从来自全国各地的与会者那里，记者找到了不同版本的“黄桂清”。有不少“黄桂清”的状况都很相似：“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”。

　　据了解，对于失地农民的合理补偿，中央是有政策的，但在执行中往往走了样：有的地方政府暗箱操作、低征高卖；有的补偿标准混乱，拖欠压低补偿费用；有的为了形象工程加快上马，罔顾农民安置，强行征地拆迁。整个过程，牺牲的是农民的利益。

　　农村土地所有权边界不清

　　与会者告诉记者，不少征地事件受到农民的抵制。然而，面对政府强硬的“联合执法”，抵制很快土崩瓦解。在机械的轰鸣中，座座农房被摧枯拉朽般夷平。绝大多数农民领取或多或少的征地补偿款，之后自谋生计。

　　黄桂清原来的村子，被圈的地好多并没有盖上房子，就那么闲着，已经荒了。村里的人都想把土地争取回来。

　　2004年4月26日，广东省政府办公厅下发的一纸通知曾让他们欣喜若狂。

　　那份通知的全称是：《关于撤销增城市经济技术开发区等397个开发园区的通知》。在撤销清单上，占地5000亩的化州市民营科技工业园区赫然其中。通知的要求让人怦然心动：“……对依法收回的土地，能够复垦的，由当地人民政府组织复垦后无偿交还农民耕种；能够恢复其他农业用途的，要尽快恢复，严禁撂荒闲置。”

　　然而，两年来的现实击碎了他们的梦想。地还在那里荒着，没有复垦的迹象。

　　“实践中，农村集体土地所有权的基本权能，事实上已由土地使用权所代替。这种权能替换，使土地所有权高度弱化，使用权对所有权的分割程度很高。”在东北财经大学法学院教授兰桂杰看来，农村土地所有权的多元和模糊，导致了责、权、利的边界不清，致使各级政府随意低价征用农村土地。

　　兰桂杰为圈占土地问题开出了“药方”：要确立农民的土地财产权，让农民像拥有自己的电视机一样拥有土地财产权。这将大大提高土地转移价格，从而遏制土地的兼并和侵占。

　　来自山东省青岛市的王瓒认为，无论劳动法还是农业法、土地管理法，对农民最基本的人身权利和财产权利的保护均缺乏具体操作细则，因此，应该由国家立法机关对土地管理法中的有关条文进行修改，或制定一部土地征用法，明确村民集体所有为农村土地所有权主体的最基本形态，从根本上解决耕地使用权不稳定的问题。此外，还应制定一部专门的农民权益保障法，对农民的基本权益加以详尽具体的规定，只有这样，才能在涉及农民权益保护时，做到有法可依。

　　完善社保以解后顾之忧

　　有关调查显示，我国大约46%的失地农民失地后生活水平下降，他们既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样的社会保障，处于社会保障的真空地带，由此引发诸多社会矛盾。

　　2006年8月，广东省政府办公厅发出《关于抓紧建立被征地农民基本养老保障制度的通知》，要求各地级以上市必须确保在年底前，将所有符合条件的被征地农民纳入基本养老保障范围，也就是说，符合这一条件的280万被征地农民全部老有所养。

　　“为失地农民建立完善的社会保障制度是对失地农民进行保护的根本解决方案，这也是土地征用补偿机制的核心所在。”浙江海浩律师事务所律师杨琴介绍说，浙江省在这方面已经进行了一些探索：

　　义乌市从土地增值收益中拿出一部分，为每位失地农民出资2万元，进入个人社会保险账户，当该农民达到55岁或60岁时，每月可领取180至220元的生活补助，这被称为“土地换社保”。目前浙江大多数地方都采取了类似做法。全国经济百强县之首的江苏省昆山市实施了“征地年薪制”，即征1亩地每年给予农民补贴800至1000元钱。这一制度与“土地换社保”结合起来，较好地解决了失地农民的社会保障问题。

　　广东省国土资源厅的调查显示，近年，农民因失地上访数量逐年增加，而且重复上访率高，劝返难度大。

　　北京市通州区人民检察院助理检察员刘锐认为，这说明，司法救济渠道的不畅也是影响失地农民权益保护的重要因素。

　　据介绍，征地、拆迁纠纷是适用民事还是行政进行司法保护，我国的立法和司法解释一直不统一，不仅造成了审判实践的混乱，也造成了实践中当事人就征地、拆迁进行连环诉讼的现象。

　　刘锐建议，应当根据征地、拆迁行为是否属于“公共利益”而将其按照不同性质适用不同的法律规范调整———公益型征地，拆迁是国家动用行政权力所为的具体行政行为，由此产生纠纷应适用行政法律规范调整；非公益型征地、拆迁是由征用人、拆迁人自行和农村集体土地所有权主体在市场交易中平等协商进行的，应适用民事法律规范进行调整。“要全面保障失地农民的权益，就要不断拓宽司法救济途径，使司法救济手段越来越清晰化、多元化。”

　　消除欠薪 老问题要有新思路

　　老周很愁，小周也是。

　　老周、小周是父子俩，从四川农村来广州打工。老周在建筑工地干活，年根儿了，可工钱还压在“包工头”那儿。小周20出头，在一家餐馆打工。春节要加班，去年也是。老板也不给加钱，还说国家过节加薪的规定，管不了他。

　　父子俩写照了两代农民工。

　　全国总工会和国家统计局开展的第五次全国职工队伍状况调查显示，现阶段我国外来务工人员数量已超过2亿人，已经成为城市社会群体中的重要组成部分。由于对农民进城务工问题认识不足，工作滞后，致使一些矛盾纠纷时有发生，一定程度上影响了社会和谐。

　　最突出的问题是欠薪。据统计，2005年全国外来工被拖欠的工资超过1000亿元，被拖欠工资的农民工比例高达72.2%，有的企业拖欠农民工工资竟达10年。

　　老周说，去年，他的一个工友，为了跟“包工头”要工钱，爬了吊塔，让警察拘了好几天，不过，工钱要回一多半儿。老周动了心眼儿，想学，可小周告诉他，那么做犯法，他又有点怕。瞒着小周，老周咨询了律师，律师告诉他，打官司要工钱，也难。

　　2005年10月出炉的《中国农民工维权成本调查报告》显示，农民工讨薪1000元综合成本至少3000元。

　　湖北警官学院法律系教授赵德刚说，许多农民工不愿意通过劳动监察、劳动仲裁以及诉讼等合法方式解决劳动争议，原因之一就是维权成本太高，并且付出巨大成本后权利仍然得不到维护。

　　破解农民工维权难，赵德刚认为，简化程序是一方面，更重要的是要从根本上解决。要解决长期在城市就业和居住的农民工的户籍问题，加大维护农民工权益的执法力度，把农民工列为法律援助的重点对象，同时，强化各级工会在维护农民工权益中的作用。

　　宁波大学法学院副院长俞德鹏认为，可以建立政府引导的外来人口自助管理模式，名称可用“外来人口自律协会”或“外来人口互助社”。

　　“要充分发挥好人民调解这一社会治安综合治理的‘第一道防线’的作用。”青岛市李沧区司法局副局长苟乃和建议，在外来务工人员中成立调解中心，或者设立专门的调解外来务工人员矛盾纠纷的机关，综合动员和协调社会各方资源，提高政府的社会矛盾纠纷预警和快速反应能力。

　　“应建立健全清除欠薪的法律体系与制度。例如，要求承包商提供履约保函，并要求开发商提供支付担保。”重庆市北碚区人民法院副院长杜利认为，这样才能从源头上遏制拖欠的发生。

　　采写 本报记者 游春亮 本报通讯员 胡怀亮 卢晓珊 米娟