“部门立法”或伤害公共利益 中国推动立法公正

　　中新网1月26日电《瞭望》周刊刊载文章称，追寻近年立法的进展，如物权法、劳动合同法、企业所得税法、反垄断法等，会发现不同法律或其草案的背后，几乎都有一个共同点，即不同利益主体的博弈。作为最重要的立法机构，全国人大的立法制度创新被认为是立法公正之本。十届全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明教授表示，全国人大及其常委会这些年在推动立法公正方面的努力与成绩颇多。

　　文章指出，近年立法过程中的多方利益博弈看似混乱，但“也推动了法律的改进”。中国政法大学研究生院副院长李曙光教授对《瞭望》新闻周刊称。他是破产法等四部法律的起草工作小组成员，对此颇有心得。

　　而在立法博弈中，如何让不同的利益主体具有与其利益相称的影响力，仍面临考验。其中，“部门立法”存在的“部门利益法定化”的问题，有可能伤害到公共利益，愈发引人关注。作为最重要的立法机构，全国人大的立法制度创新被认为是立法公正之本。十届全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明教授，不仅参与过物权法等基本法律的起草，参与审议、修改法律案更是其日常工作。他对《瞭望》新闻周刊表示，全国人大及其常委会这些年在推动立法公正方面的努力与成绩颇多，如公布法律草案、多种形式征求意见、更多地由全国人大专门委员会和常委会工作机构起草法律案，等等，都体现了立法的民主性、公开性，以广泛吸收民意，广泛代表、平衡社会各阶层的利益。

　　文章指出，在复杂利益调整中追求法律的正义性，成为更大的挑战。观察中国立法的博弈，有两种力量引人注意，即政府部门和利益集团，一为承接历史传统一直主导立法的力量，一为新时期增长迅速的力量。

　　“利益集团”的本义是中性的，本是市场经济发展、社会多元化的正常产物。而“利益集团”在中国的贬义化，主要源于以行政垄断为依托的“特殊利益集团”引发的社会不公。与之相较，相对弱势人群的诉求渠道、影响力就小得多，往往依靠高层推动。事实上，最为强大的立法博弈力量仍属政府部门。政府部门除了能起草法律草案，自身还能发布同样具有法律效应的行政法规、部门规章。据统计，近20年来，在全国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律草案占总量的75%至85%。而行政法规和部门规章为数更甚。

　　李曙光称，“政府部门主导立法”的立法模式是中国一个非常特别的现象，在这种模式下，立法程序一般是由国务院某一部门提出法律草案，提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院批准后交由全国人大常委会审议通过。

　　文章说，部门规章按原义本属内部规则，但在中国，部门的规范性法律文件在行政管理方面发挥重要作用。1982年宪法规定国务院部委可以发布规章，1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章，2000年通过的立法法还进一步规定国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以就有关事项制定规章。

　　李曙光表示，“政府部门主导立法”既有议行合一体制上的原因，也有信息不对称的原因。文章称，在立法领域，由于政府部门对情况比较了解，数据掌握多，了解问题所在，也更能考虑可操作性，因而立法效率较高。然而，“部门利益法定化”的弊端也越加凸显。行政部门偏离公共利益和社会理性的情况并不少见，以行政权力为依托，在立法中更多地追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导的利益，尽可能争取有利职权，如审批权、机构设置权和财权，同时尽可能规避责任。

　　广东省人大常委会副主任钟启权2005年底在广东省立法工作会议上曾表示，当前，政府机关部门在立法过程中存在的“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的现象，影响立法工作，已经成为最突出的问题。

　　文章强调，往深一步看，部门利益法定化积累下去，将动摇人们对法律规范的信心。除了经费制约，综合专家看法，需要平衡立法中的各方博弈力量，不让单方利益相关者独大；应在各方博弈之上，推动和加强利益超然的第三方立法制度——人大制度创新。各方利益主体在立法过程中发挥影响并无不妥，问题是立法代言机制应当均衡。“强者立法，强者恒强”，无助于法律本身的正义性。立法涉及到的主要人群，如工人、农民(包括农民工)以及消费者等，尽管也在此前的立法博弈中构成一支力量，但仍缺少制度化的利益诉求和表达渠道。追求法律的正义性，还需要一个坚强的、利益超然的第三方立法者。

　　李曙光表示，第三方立法意味着利益相关者不能直接主导立法，防止立法主导权被利益主体控制，使“部门利益法定化”、“团体利益法定化”。立法者应与立法可能带来的利益保持距离，不能从自己设计的制度中获取任何现实利益。

　　文章称，中国立法法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。作为立法机构的人大及其常委会相对超脱于行政部门和其他利益主体，因而人大制度的健全被视为立法公正之本。在人大内部，常委会及其工作机构、专门委员会相对专职化，在立法过程中担负重要责任。在全国人大一级，法律委员会和常委会下设的法制工作委员会作用特别突出。全国人大及其常委会通过的法律还直接制约着行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章等下位法。

　　因此，李曙光建议，在立法方面，全国人大常委会应根据不同法律成立相应的立法委员会，由与利益无关的常委会委员领衔，配备法律助手，组织专家，吸引各方利益代表，主导立法进程。全国人大法律委委员王利明称，全国人大及其常委会这些年在立法方面作出了许多创新，如向全社会全文公布物权法、劳动合同法草案；专门委员会和法工委就各个法律组织了大量立法专题调研，召开大量立法座谈会、听证会，尤其重视利益相对超然的专家学者的意见；尽量减少了部门的起草。等等。总之，充实人大的立法力量，立法机构在利益相关者、专业意见、一般民意之间维持平衡，兼顾现实情况和理性、正义等普遍原则，才能以良法筑就法治之基。