社论：维护农民利益，必先维护农民权利

　　1月29日，中央出台2007年一号文件，再次锁定“三农问题”。1月30日，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上表示，引起农民上访的主要问题是土地征占问题，引发农村群体性事件的主要问题也是土地征占问题。

　　可以说，农民土地征用所引起的问题，是目前农村最迫切需要解决的难题，是“影响农村乃至社会不稳定的一个突出问题”。对此，中央已于2004年底和2006年8月分别下发了重要文件，以行政命令手段维护社会稳定，保护农民利益。这些规定包括:提高对失地农民的补偿，将他们纳入社保体系；必须将土地出让费纳入当地财政预算；以及工业用地必须以招标拍卖挂牌方式出让，不允许低地价。

　　应该看到，中央维护农民利益、维持农村社会稳定的决心很大，政策很严厉，动作也很果断。如果相关措施能够有效足额地落实兑现，农村土地出让过程中的问题，应该能够得到一定程度的缓解。但是，同时也应该注意到，中央在面对农村问题的时候，所采取的仍然是行政手段。从发现问题，面对问题，到提出解决方案，再到落实政策，其中每一个步骤都取决于政府的意向。与医疗问题、教育问题甚至春运票价问题一样，农民的权益问题也被看做一个表象性的社会问题，似乎依靠行政手段就足以解决。

　　但是很明显，农民的权益问题不是一个简单的、暂时的、浅层次的社会问题，土地征用之所以会在过去若干年中表现出严重的混乱和不公，从根本上讲，是因为土地的使用权和转让权分离。农民拥有土地的使用权，却由乡村政府来决定是否将其转让。农民首先无力维护自己的土地使用权，接下来又无力议价索取合理补偿。我们看到，政府的行政命令，清楚地针对土地转让和补偿农民这两个关键环节。文件只能要求地方政府在这两个环节的操作中，尽量多“施与”农民一些利益，很难说能充分“维护农民的利益”，或维护农民的权利。到底补偿提高到多少算是合理，到底地价拍卖的过程是否真正透明，到底土地出让费在当地财政中流向何处，在所有这些细节决策中、具体操作中，农民仍然没有代言人、没有发言权、没有议价砝码。农民上访和群体性事件应该看做是极端的、非常态的

　　简单讲，不管是维护农村社会稳定，还是建设繁荣的新农村，或者是发展现代农业，都必须赋予农民更多的权利，使其有能力维护自己的利益。依靠立法，提高农民权利，这才是解决“三农问题”的根本。

　　包括土地征占问题在内的“三农问题”，单纯依靠行政伟力和政府善心不可能得到彻底解决。实际上，治标不治本的行政手段有很多弱点，甚至还包含隐患，可能制造出新的问题。首先，行政命令的落实，只能通过上下层之间的汇报和考核来完成，具体操作和实施的细节很难监控。即使中央政府以雄心铁腕来威慑，也未必能够避免政策在向下落实的过程中遭遇兑水。其次，以行政手段缓解问题表象(例如土地征占带来的农民上访和群体性事件都明显减少)，可能会在很大程度上满足政府的政治意愿，从而在事实上拖延解决根本问题的日程。最后，由于根本问题未能得到解决，甚至未能引起真正的关注，行政手段的功效注定只是暂时的，新的发展变化肯定还会将农民权益问题带入议程。其时决策者仍然可以选择以行政手段缓解症候，由此进入行政护航的循环。这种做法成本是巨大的，而且逃避绕行的方案不可能让问题自行消失。

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