评论：落实“一号文件”政府须多出钱

　　经济人之苏振华专栏

　　1月29日发布了《国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，这是连续第四年中央的“一号文件”聚焦于三农。今年的这个一号文件，提出了“发展现代农业”、“提高农民素质”、“加强农村基础设施建设”、“加快社会事业发展”、“继续推进农村综合改革”五项任务，其中特别让人注目的是，“要把发展现代农业作为推进社会主义新农村建设的着力点。”这些任务的提出非常及时地抓住了当下农村工作中的薄弱环节，但关键要看能否得到有效落实。

　　笔者前不久在东西部几个省市进行的新农村建设的专题调研发现，各地领导对新农村建设都高度重视，都希望在短期内取得良好的发展成效，在实际工作过程中，村容整洁、村庄整治是各地工作的重点。各地都建立了新农村建设的示范村，示范村在村容村貌上焕然一新，雪白的墙壁远远望过去与非示范村泾渭分明。笔者无意指责这是地方政府在进行新的形象工程建设，村容整治工作固然重要，却绝不是新农村建设首当其冲的工作，也不是当下农村建设最重要的工作，已有调查表明，农民最为关注的问题仍然是生产发展和生活宽裕。这些情况各地政府并不是不知道，可为什么各地政府在发展生产方面无所作为呢？根本原因在于，当下新农村建设的责任主体事实上是模糊的、缺位的。

　　总体上而言，新农村建设的责任主体应该是政府；具体而言，是地方县级政府。可是，要是地方政府不愿意或根本没有财力进行新农村建设，口号喊得再响又有什么意义呢？无非是各地树立几个示范村之类的样本工程而已。新农村建设责任主体的缺位包括三种情形:有钱的地方政府不愿意出钱；地方政府根本就没钱；中央政府光提要求却不出钱少出钱。在现实中这三种情形交织在一起。

　　在东部发达地区，地方财政本有足够的结余财力来支持三农建设，但农村的状况相对城市而言仍然是严重落后的，某发达地区，地方财政一年的收入有6亿多，但用于支农的资金不到1500万，这是有钱的政府不愿意出钱。

　　在目前的财政体制下，主要的财源掌握在中央财政手中，地方政府相对而言可用财力是不足的，这在中西部地区表现得最为明显。在中西部地区，农村的发展基础本身就非常薄弱，农民的收入水平远低于全国平均收入水平，农民的医疗、子女教育、社会保障等方面的落后令人触目惊心，农民对获得公共服务和提高生活水平的迫切渴望处于一天都不能耽误的境地，这些都需要政府马上为之提供足够的资源予以解决。可是，这些地方财政基本上就是“吃饭财政”，地方财政根本拿不出资金来支持三农建设，在中央和上级政府三令五申建设新农村的要求之下，无非也就只能是多少挤出一点资金来建一个“示范村”。

　　尽管这几年中央财政安排的支农资金年年都在增加，可县级政府并没有获得来自于上级财政的资金支持，中央安排的支农资金到底是如何使用的？据说2006年中央财政支农资金为3397亿元，这占到了全国财政年收入的8％多一点，这一比例或许不能算低，可是，能不能把每年官员们用于吃喝、买车、出国考察的6000多亿资金全部用于支农呢？

　　恐怕是不可能的。目前财税体制的架构造成的局面是，上下级政府之间的财权与事权是倒挂的，财力不断向上集中、事权却在不断向下集中。1995年到2005年，中央财政收入平均占国家财政总收入的52％，但财政支出平均只占国家财政总支出的29.8％。国务院发展研究中心的调查表明，农村的义务教育经费中央只负担了2％，省地两级负担了11％，县级负担9％，78％的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上是78％的义务教育经费是由农民负担的。这种拥有权力但不承担或少承担相应义务的财政制度是不利于新农村建设的顺利推进的。

　　如果没有足够的支农资金以及支农资金不能落到实处，发展现代农业将是一句空话，新农村建设更是无从谈起。新农村建设最终要落实到由地方政府成为建设主体，但是出资人应该由地方政府和中央政府来共同承担，尤其要强调中央政府应该承担更大的出资责任。

　　(作者系