土地一级市场透明化殊非易事 国家政策无时间表(2)

　　土地一级市场的渊源

　　尽管在国家的正式法规政策中找不到“土地一级开发”的字样，但土地一级开发市场形成由来已久。

　　所谓土地一级开发，简单说就是“生地”变“熟地”的过程。具体说，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。与之相对应，房地产商拿到地后盖房子则属于土地二级开发。

　　我国的土地市场是伴随着城市化进程和房地产业发展形成的。在上世纪90年代后期，土地一级市场和二级市场界限模糊，房地产开发企业通过协议从政府手中拿生地，并全程参与拆迁、征地、市政建设等几乎全部前期过程，然后直接进行房地产开发建设。

　　“企业代替政府拆迁激化了很多矛盾。”田彦军认为，企业是追求利润最大化的利益主体，为了降低成本，他们会压缩拆迁费用，严重损害被拆迁人的利益。各地野蛮拆迁事件不断发生，激化了矛盾，导致因拆迁问题上访者增多。

　　为此，国家多个部门联合出台规定，禁止直接出让生地，并制订了达到熟地的标准，包括拆迁征地手续完毕，完成土地整理等前期开发工作。为配合《国务院关于深化严格土地管理的决定》的执行，北京市于2005年4月1制订《北京市国有建设用地供应办法(试行)》，该办法规定，征收农村集体用地用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性项目建设的，由政府土地储备机构或委托的房地产开发企业资质的单位按照《北京市建设征地补尝安置办法》的规定执行，并对征地进行一级开发后，方可供应。因此可以说，是现实和政策共同催生了土地一级市场。

　　土地一级开发的特点是资金密集，资金需求往往要几亿元甚至几十亿元，这又使得融资成为一个难题，因为一级开发的土地不能抵押，加上受宏观调控政策的影响，银行对包括土地一级开发在内的房地产行业贷款处于收缩状态，同时也缺少债券、股票上市等直接融资渠道。

　　随着土地市场的日益繁荣，土地一级开发越来越受到各级政府和开发商的关注。目前全国土地一级开发存在三种情况：一是仍由地方政府主导做，这在目前很多市场化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是国有企业或事业单位性质的土地储备机构做，政府和企业或储备机构在土地收益上有一个分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企业来做，政府负责管理和监督。

　　弊病丛生

　　与已经进入市场化运作的二级开发即招拍挂相比，土地一级开发市场化进程明显滞后。显著的差距是透明度极差，许多地块的一级开发是由政府和企业秘密签订的协议，外界极少知晓，一级开发商也颇显神秘。

　　“这难免会产生寻租的可能。”土地规划院规划所所长张晓玲博士接受《经济》采访时认为，市场化显著的特征就是透明，而不公开监督便无以言透明，因此为寻租行为留下了空间。

　　一级开发就是开发商为政府打工，不享有土地的任何权利，土地还是政府的，开发商做完并经验收合格后就应“一走了之”。但一级开发商不甘心到此为止，他们无不积极向下游的二级市场延伸，而且往往都能如愿以偿。因为开发商在一级开发中具备了土地成本定价、对规划及地块的熟悉程度等优势，使得其他的开发企业在类似的土地竞争中“望而却步”。

　　2005年，北京的个人合作建房者于凌罡最终放弃其看好的芍药居地块，就是因为在这幅被描述为已完成“三通一平”的地块中央，存留一座占地405平方米的锅炉房。业内人士一望便知，这是原开发商通过各种方式为其他竞争者设置层层障碍的典型例子之一。

　　另一个轻松拿地的方式是凭苛刻的回购约定。2006年9月20日，北京市土储中心公开挂牌出让朝阳区白家庄写字楼以及商业用国有土地使用权，规划建筑面积为9.26万平方米，起始价为79654.84万元。该宗地的一级开发商通过“有关限定回购的约定”，不仅无形中抬高了摘牌门槛，而且导致别的企业即使以疯狂的价格摘牌成功，也会让一级开发商赚个盆满钵满。后来，这家一级开发商最终以稍高于起始价的8.08亿元夺得该宗地的二级开发权。

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