积极稳妥推进仲裁体制改革

　　《中华人民共和国仲裁法》(下简称仲裁法)的颁布，标志我国旧行政仲裁体制开始朝着与国际接轨并同步发展的现代商事仲裁制度的转变，我国仲裁事业进入新的历史发展阶段。仲裁法的顺利实施，在提高中国仲裁的国际地位和声望，推动政治和经济体制改革，维护社会稳定，促进经济发展方面发挥了重要作用。为了使仲裁法的理念和规则进一步适应我国经济社会文化发展的需求，按照立法机关工作计划，仲裁法修改即将提上议事日程，国务院有关部门正积极组织仲裁法修改工作。

　　然而，由于仲裁法涉及方方面面的利益，特别是涉及政府职能的转变，因此在仲裁法实施过程中，各种思想观点的争论始终没有停止过。因此，有必要在仲裁法修改之际，重温仲裁法的立法目的和指导思想，对涉及仲裁制度的根本性、原则性问题，进行一次广泛深入的探讨。就法律修改机制而言，笔者认为，仲裁法所涉利益的广泛性、其任务的复杂和系统性以及对于中国仲裁事业乃至对整个市场经济和社会稳定的重要意义，都足以使之不仅成为中国仲裁界的一件大事，而且应当充分引起业内业外的普遍重视与关注。因此，仲裁法的修订应发动仲裁界及社会各界广泛参与，群策群力，使修改过程成为“充分反映民意、广泛集中民智”的决策过程。

　　与此同时，仲裁法实施11年，几乎等于国内原行政仲裁制度实行的时间跨度(从1983年《中华人民共和国经济合同仲裁条例》到1994年仲裁法的颁布历经12年)。站在历史的高度，对比新旧仲裁体制下不同的社会实践，对比仲裁法立法目的与执行效果，其中的得与失、经验与教训、成绩与问题，值得认真反思和总结。仲裁法的修改应当坚持现行仲裁法确立的基本原则和价值取向，在维护法律连续性的基础上，继续坚持推动我国仲裁和仲裁机构向民间化发展，完善诸多具体的程序规则，使新的仲裁法成为真正适合我国十几年来改革开放的形势变化和我国经济和政治体制改革总体方向、符合现代国际商事仲裁理念和发展潮流的新的里程碑。

　　王红松

　　一、关于仲裁机构的性质

　　1、仲裁法出台的背景及其在确立仲裁机构“民间性”方面的重大贡献。

　　我国自上世纪50年代后期建立了涉外仲裁制度，国内仲裁制度直至改革开放之后于上世纪80年代才开始建立，并由经济合同仲裁相继推广到技术合同仲裁、房地产仲裁、版权纠纷仲裁等。国内仲裁制度在解决纠纷，促进经济发展中发挥了重要作用。从机构发展来看，截至1994年，国内各类仲裁机构3640个，专职仲裁员10000余人，从事仲裁的工作人员20000余人；从案件数量来看，1983年至1994年，全国经济合同仲裁共解决纠纷250万件(争议金额330.7亿元)，房地产仲裁平均每年解决纠纷约2万余件；从体制来看，由于这套制度是计划经济的产物，是学习仿照苏联行政仲裁模式的结果，其弊端已十分明显：其一，仲裁机构不仅数量过多，队伍庞大，有不断扩张之趋势，而且基本都靠财政支撑，不符合精简效益原则，长此以往，财政不堪重负。其二，仲裁机构行政色彩太浓，许多仲裁机构都是以行政机关为主，设置在机关内部，机构组成人员绝大多数是有关行政管理部门的负责人，且数量过多，“和仲裁委员会有那么一点关系的各方面领导甚至从职业上看毫无关系的也被奉为委员会委员、副主任。其结果使仲裁委员会一部分组成人员成为一种摆设”；仲裁庭的组成人员多是由相关的行政机关工作人员即所谓“专职仲裁员”担任。仲裁机构与行政机关交织在一起，仲裁职能来源于行政职权，仲裁权以管理权作后盾，权威性以行政权力为依托，在仲裁活动中也往往避免不了用行政权取代仲裁权。仲裁员“身在屋檐下”难抵领导一句话。这样的仲裁，排除不了长官意志和行政干预，缺乏独立和公正。其三，仲裁程序不能真正体现当事人自愿原则和简便、灵活这一仲裁制度的本质特征。而且这三方面的弊端相互交织，互为因果。

　　为了从根本上解决上述弊端，我国自1994年仲裁法颁布后将“垄断性”、“强制性”的行政仲裁变为当事人自愿选择的民间性仲裁，将作为行政机关或隶属于行政机关的仲裁机构变为独立自主，自负盈亏的民间性、中介性的服务组织。全国人大常委会在1994年8月30日通过的仲裁法中明确规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。这一“去行政化”的现代仲裁制度，体现了在国际上已众所周知的仲裁的民间性，体现了作为市场经济支柱的理念———当事人自治，以及以此为前提和基础的仲裁独立、中立、公正、自治(自律)，使中国仲裁制度成为适应我国市场经济及对外开放需求的重要民商事纠纷解决途径。

　　2、仲裁及仲裁机构的民间属性及其在解决纠纷、维护和谐、促进国际国内民商事交易方面的内在优势。

　　仲裁(本文所述的仲裁均指商事仲裁，不包括劳动争议仲裁)从一百多年前诞生之日起，民间性就是仲裁之所以成为仲裁的内在属性，舍弃民间性则不再成其为“仲裁”。所谓仲裁即“公断”，是指争议双方在争议发生前或争议发生后达成协议，自愿将争议交第三者进行仲裁，对仲裁结果双方有义务执行的一种争议解决制度。早期，一些商人为避免诉累，选择商业团体内有威望人士，居间裁断商事纠纷，纠纷双方自觉履行，因其方式具有简便、快捷、经济、保密、不伤和气等特点，逐渐为越来越多的商人所接受。对于政府而言，仲裁作为民间自治解决争议的方式，在不动用纳税人税收和国家公权的前提下，利用民间的力量裁断纠纷，化解矛盾，缓解法院压力，不但社会成本低廉，而且避免了公权裁判经济纠纷带来的责任和风险，在维护社会稳定和谐，促进经济发展中发挥着诉讼无法替代的作用。为此，许多国家不仅通过立法赋予民间仲裁裁决强制执行的效力，使之制度化、法律化，成为一种诉讼制度之外比较普及的解决争议的法律制度，而且一些政府还通过拨款，扶持这一民间纠纷解决途径的生存和发展，并保持它的民间性。特别是在对外经济交往中，由于仲裁的民间性，使之超越了意识形态、政府间关系的波动、国家司法主权等樊篱，因而仲裁成为维护本国当事人在国际交往中的竞争优势和合法利益的重要手段。这正是我国即使在计划体制时期也仍然在涉外仲裁领域保持其民间性色彩的重要原因。在当代，随着《承认和执行外国仲裁裁决公约》(以下简称纽约公约，我国已加入)缔约国的增多、联合国《国际商事仲裁示范法》的普及和全球经济一体化的加快，现代商事仲裁制度已在国际范围内普及和推广，仲裁借助其民间性所发挥的优势更加凸显，仲裁裁决在外国法院获得承认和执行的成功率远远高于司法判决。

　　由此可见，仲裁机构作为(而且只能作为)“民间组织”，这是仲裁本身的民间性质决定的，也是仲裁能为世界各国当事人所接受、仲裁裁决能为纽约公约缔约国法院承认执行的前提条件，具有民间性质的仲裁所实现的价值是具有国家机关垄断并强制实施性质的政府职能所无法替代的。

　　二、关于仲裁机构民间性的种种认识误区

　　本来，仲裁的民间性质及仲裁机构作为民间组织的事实，在国外已是常识和通例，在我国却成为长期以来争论不休的话题。除了利益动机之外，另一重要原因是关于仲裁机构“民间性”概念的误解。所谓仲裁机构的民间性，是指仲裁机构在组织上独立于政府系统之外，与行政机关彻底“脱钩”；在财政上自主管理、自主支配、自负盈亏，脱离对财政的依赖；在业务上独立仲裁，完全摆脱行政干预；仲裁机构靠公正、高效仲裁获得公信力，靠优质服务赢得市场，而不能以行政权力为依托，以行政手段为主导获取案源。

　　根据上述定义，我们来一一解剖以下关于仲裁机构民间性质的种种争论：

　　1、关于仲裁法对于仲裁机构的定性问题。

　　有人认为，仲裁法虽然规定“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，但没有明确仲裁机构的性质，没有解决仲裁机构是什么的问题。因此，有人从仲裁具有准司法性质出发，推导出仲裁机构不是民间机构，而是行政支持类事业单位。

　　这种对法律的解读不符合如前所述的仲裁出台背景所显示的立法宗旨。其实，查阅立法机关有关仲裁法释义文章不难得出仲裁机构民间性质的结论。退而言之，即使仲裁法没有正面回答仲裁机构性质问题，但至少毋庸置疑地确定了仲裁机构不是行政机关或行政机构，这是不可混淆视听的。进而言之，仲裁法所体现的民间性，不仅贯穿于仲裁法关于仲裁委员会的设立条件、程序、组成人员、仲裁员条件、仲裁协会等方面的规定中，也体现在仲裁机构重组的文件和具体方案中。如国务院办公厅1995年8月1日印发的《重新组建仲裁机构方案》规定，仲裁委员会设立初期，政府“参照有关事业单位的规定”解决其编制、经费等；“仲裁委员会应当逐步做到自收自支。”(国办发【1995】44号文)。

　　2、关于政府的财政支持及其与仲裁机构性质之间的关系问题。

　　有人认为，仲裁机构成立时政府曾给予财政及各方面大力支持，现在机构“翅膀硬了”，强调其民间性质就是想搞私有化，是“过河拆桥”、“忘恩负义”行为。

　　这种想法隐含着一种权力本位意识，忘记了政府是“公仆”，是“人民的勤务员”。政府对仲裁机构的支持，是政府向纳税人履行其公共服务义务的行为，而不是为“国有资产保值、增值”的投资行为，更不是设置政府职能部门的行为。政府的财政支持不应也不会改变仲裁机构的性质。所有制不是区分机构是“官”还是“民”的标准，更不能成为否定仲裁机构民间性的理由。如同现在一些“国有”餐馆饭店，没有人会因为其是“国有”而认为其是行政机关或行政机构。同理，政府投资建立公共文化设施或某些公益性社团亦未因此改变后者的民间性质。仲裁机构由于在解决纠纷和国家治理方面的如前所述的特殊功能和优势，在尚未实现自足发展的阶段，由国家财政给予适当扶持，应属于政府对社会公共事业的义务性投入。这样的情况在其他国家仲裁机构中也普遍存在。例如，日本国际商事仲裁协会三分之一的费用开支由政府拨款支持、美国仲裁协会作为社会公益法人其仲裁费收入被免于缴纳各种税收；而我国香港的国际商事仲裁中心1985年设立时的办公楼由香港政府以一港元象征性费用由其所用。但这些政府的财政支持并不成为否定其民间性质的理由。如果一定要认定为是一种政府“投资”，这种投资的回报方式也绝不是经济效益，而是社会效益，亦即仲裁机构以符合其运作规律的独特方式，亦即生产合格的仲裁裁决和纠纷处理结果，来满足社会在解决纠纷、实现自治、促进和谐方面的特殊需求。

　　3、关于仲裁机构民间性的现实条件问题。

　　有人认为，强调仲裁机构民间性的条件不成熟，为了保证事业发展和队伍的稳定，作为过渡，应先将仲裁机构定为行政支持类事业单位，其人员参照《公务员法》管理。

　　其实，手段为目的服务，改革路径的选择不能脱离发展方向。路径错误，方向必然错误。至于事业发展，也有朝什么方向发展及如何发展问题。如果认为发展就是案件的增长，甚至不惜通过行政手段、行政权力推动案件增长，以牺牲仲裁机构独立性为代价来争取行政部门的支持，实际是偏离了仲裁法立法精神，与仲裁法立法目的南辕北辙。我们永远不可能通过强化仲裁机构行政性的做法，达到仲裁机构民间化的目的。实际上，仲裁法起草过程中，就如何转变仲裁机构模式问题，曾有人主张仲裁法只规定仲裁机构设立条件，允许多种成分搞仲裁，改变由行政机关为主搞仲裁的情况，通过竞争，优胜劣汰，使仲裁机构逐渐过渡到符合国际仲裁机构的模式。但因“仲裁机构和行政机关的联系难以突破，仲裁机构挂靠行政机关的格局短期内难以改变”的缺点(胡康生主编：《中华人民共和国仲裁法全书》第26页)，未被采纳。替代方案是地方政府组织有关部门重新组建仲裁机构。未重新组建的仲裁机构，自仲裁法施行届满一年时终止。这使3000多家仲裁机构被撤销，20000多名工作人员被重新安置，足见立法者改革的决心与魄力。我们已经为改革付出了巨大的社会成本，如果走回头路，就会让这些成本付诸东流。况且，如果仅用案件数衡量制度成果，过去工商行政管理系统11年间受理的经济合同纠纷就达到250万件，远远超出仲裁法实施11年全国仲裁机构受理的案件数。可见，仲裁发展的目标并非仅仅追求案件数量增长，否则，就不会制定仲裁法，也不必撤销那么多的机构，安置那么多的人员了。

　　4、关于仲裁机构民间性与仲裁公信力及仲裁质量的关系问题。

　　有人认为，政府比民间组织更有权威，强调仲裁机构民间性，当事人难以认同仲裁；目前一些仲裁机构存在的仲裁不公正、服务差、长期发展缓慢等问题，就是不适当地强调仲裁机构民间性质造成的。

　　这一论点不仅没有实证支持，相反，事实表明，这些问题恰恰因为配套改革措施未跟上，仲裁机构民间化不彻底造成的。按照仲裁法规定，仲裁市场是开放的，不是封闭和垄断的，当事人可以自愿在全国乃至世界范围内选择自己信赖的仲裁机构、仲裁员仲裁。仲裁机构想要获得权威和公信力，只能靠高素质的仲裁员队伍，公正、高效的仲裁和高质量的服务。这也是仲裁的客观要求。机构不独立，这一要求就无法得到满足。而仲裁不公，服务差，机构就会被当事人抛弃，被社会淘汰。仲裁机构民间性是其独立的前提，是克服长官意志、行政干预、地方保护主义，提高仲裁公信力的制度保障。随着仲裁法的实施，律师、当事人在判断、选择仲裁机构上已有相对成熟的认识。他们选择仲裁机构，不再看其是“官”还是“民”，而是看其能否做到独立、公正。实践证明，那些没有公信力，业务长期发展不起来的机构，不是因为其是“民”不是“官”，而是因为其难以与行政机关脱钩，不能独立仲裁，因为其长期依赖财政，不受市场制约，失去进取的动力与活力。更为严重的是，这种亦官亦民、政事不分、政企不分、政资不分的仲裁机构，不仅承袭了原行政仲裁机构的种种弊端，而且管理更加混乱，更不透明，问题丛生。因此，只有通过进一步深化改革，让仲裁机构凭借优质服务、业务实力和良好信誉参与市场竞争，促使其为了生存和持续发展而强化自律或优胜劣汰，才能形成良性循环的仲裁体制。

　　实践中，仲裁机构民间化程度越高，独立性越强，业务发展越好，越能实现当事人、仲裁员、仲裁机构和社会受益的多赢局面。以民间化程度较高的北京仲裁委员会(以下简称北仲)为例，“北仲”成立以来，北京市政府始终本着“政府对仲裁最大的支持就是不干预”态度，支持其独立运作，成立3年即实现“自收自支”，成立5年便向国家纳税，截至2006年底，累积缴纳税款相当于财政对其拨款的十倍多，同时，还自行购置办公用房及车位等固定资产。仲裁业务方面，共受理案件10164件，争议金额逾410亿元，在国内外赢得了良好的社会声誉。英国《经济学家》杂志2006年4月在报导中国仲裁时，评价“北仲”“被公认为是唯一一家达到甚至超过国际水准”的内地仲裁机构。

　　三、促进仲裁机构民间化的制度、办法和措施

　　根据以上分析，无论从理论或实践、历史或现实、政府或社会、国内或国际各个角度来看，都有充分理由在仲裁法修改中坚持仲裁及仲裁机构民间化的方向。笔者在此就如何促进仲裁机构的民间化提出一些建议：

　　其一，有关部门应对仲裁机构进行正确定性和分类。仲裁法规定“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。我国在加入世贸组织的谈判过程中，承诺仲裁费属于“中介服务的收费”，应根据国家有关部委1999年颁布实施的《中介服务收费管理办法》进行规范。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)，明确将仲裁列入“商务服务业”范畴。因此，应根据仲裁法、根据我国的入世承诺和《纲要》精神，从仲裁活动的特点出发，将仲裁机构定性为自主管理、自负盈亏的中介服务组织，参照国际上政府对仲裁机构管理的普遍做法，对其实行减税免税优惠政策。仲裁机构应尽快做到自收自支。

　　其二，应采取有利于仲裁机构自我管理、自我约束、自我发展的财务管理制度。根据中组部、人事部《关于印发〈关于加快推进事业单位人事制度改革的意见〉的通知》(人发[2000]78号)(以下简称《通知》)精神，应对仲裁机构“改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法”，允许仲裁机构实行“形式多样、自主灵活的分配激励机制”。一是仲裁不同于实行法定管辖、强制管辖的司法制度，仲裁管辖权受制于当事人自愿选择，因而受市场机制调整。仲裁案件数量、标的、收入等等受多种因素影响，且不断变化，很难预先“计划”。二是国际上仲裁费用大部分用于仲裁员报酬和办案的实际开支，开支因机构、案件、人员的不同而不同，无法按照财务部门预先核定的预算标准来支付。三是按“收支两条线”制度，仲裁员报酬及工作人员工资奖金比照行政机关做法，标准较低，不能吸引国内外优秀人才。如果说仲裁机构享受财政拨款，接受财政部门监督有一定的合理性(境外一些国家地区政府也给仲裁机构以财政支持，但由仲裁机构自主决定财政事务，政府部门不会像监管行政机关、行政机构那样对其实行监管)，那么，当仲裁机构已经达到自给自足水平时，实行收支两条线制度，不仅妨碍仲裁机构建立自我约束、自我激励机制，窒息机构活力，制约仲裁事业发展；而且，扩大了政府监管成本和权力寻租机会。另外，实施“收支两条线”制度，意味着不符合社会需求的仲裁机构也要由财政长期供养，这使我国仲裁事业的发展趋向回归奖懒罚勤、奖劣罚优的老路，在内不能满足当事人和社会需求，在外根本无力参与国际竞争、介入国际商务纠纷解决事务，这与政府设立、扶持、监管仲裁机构所希望达到的目标显然背道而驰。制度的规定重在合理，因为制度必须遵守，否则就会造成执行中的巨大不便。

　　其三，从仲裁机构与行政机关“脱钩”入手，禁止党政机关干部在仲裁委员会办事机构中兼职主持日常工作，禁止行政机关工作人员在办事机构担任工作人员，整顿行政部门与仲裁机构人、财、物不分的情况，禁止行政机关向仲裁机构分流、安插人员，侵占、挪用仲裁机构财产。禁止行政部门随意插手仲裁机构内部管理事务，影响机构的独立运作。

　　鉴于各地仲裁机构发展极不平衡。因此，仲裁机构改革及有关部门对其管理应因时、因地、因机构而异，不可“一刀切”。对业务发展较好，能够自负盈亏的仲裁机构，要根据《通知》要求，进一步放权，实行“形式多样、自主灵活的分配激励机制”，自我约束机制。鼓励仲裁员监督仲裁委员会工作，促使仲裁机构成为管理透明、程序规范、制度完善、自主管理、自负盈亏的中介服务组织。允许这些仲裁机构参考国际商事仲裁的成功经验，在规则制定、收费、内部机制转换上进行大胆探索，为全国仲裁机构体制改革积累经验。对新成立的仲裁机构，应按照国务院文件关于“仲裁委员会应当逐步做到自收自支”的规定，促进其尽快实现自收自支。

　　四、建立健全符合仲裁和仲裁机构自身性质和特点的监督管理体制

　　实际上，对仲裁机构的监督制约来自两个方面，一是法律监督，通过司法审查程序，撤销或不予执行违反仲裁法规定的仲裁裁决。二是市场制约，通过市场竞争，优胜劣汰，促使仲裁机构自律、提高或更新。政府应转变职能，能够通过市场解决的问题交由市场解决，只有市场机制失灵，政府才出面干预，不要动辄使用行政权力、行政手段干预市场，影响市场机制的形成及其作用的发挥。诚然，市场监督也有问题，但比运用行政手段、行政权力监督，其效果要好得多，问题要少得多。后者不仅要付出高昂的社会成本(既包括监督机构的日常开支、开展监督活动的各项费用、决策或执行失误的损失、也包括对监督者监督的成本)，而且，监督人员少，信息不对称，与当事人、代理人自愿选择形成的监督相比，监督效果天壤之别。更重要的是，行政权力干预市场和微观行为，极易产生腐败，影响党风和廉政建设，影响社会的和谐发展。因此，政府部门应为完善市场竞争机制、促进仲裁机构民间化发展创造条件。按照仲裁法，仲裁协会是“社团法人”，是“仲裁委员会自律性组织”，是民事主体而不是行政主体。由于仲裁协会对外代表中国仲裁界形象，对内起指导、协调、自律监督、维护行业利益，推广仲裁之作用，在仲裁界具有举足轻重的地位。因此，协会的性质、职责任务、协会与会员的关系、协会领导的任职条件、产生程序等，是协会筹建首要研究解决的问题。笔者认为，协会的筹建应考虑以下几项内容：

　　1、协会成立目的应突出维护仲裁行业利益、为会员服务宗旨，不能只讲监督，不讲服务。

　　2、协会应突出其民间组织特色，其监督权力应仅限于仲裁法规定的职责范围———根据章程对仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的违纪行为进行监督，不能扩大为对“全行业实行管理”。协会对会员的监督，应符合公正、公开原则，协会的监督应细化，明确具体，不能笼统、空泛，给未来的操作留下随意解释的空间；监督程序要透明、规范，避免暗箱操作和随意。对协会的不当监督，会员应有相应的救济手段和途径。

　　3、要明确会员对协会的监督权，不能使协会成为不受会员约束的“婆婆”。

　　4、协会应严格依章程行使职权，不得超越章程干涉会员的内部事务。为了保障仲裁协会民间组织性质，使协会的筹建体现广大仲裁机构、仲裁员的意愿和要求，仲裁协会的筹建应根据平等、自愿、民主、公开原则，由广大会员研究筹建方案，认真讨论上述问题。在上述问题取得普遍共识前提下筹建协会。

　　五、对仲裁法修改程序的几点建议

　　1、由全国人大出面组织一次仲裁法执法检查，调查仲裁法施行的基本情况和问题，总结仲裁法施行以来的经验教训。

　　2、仲裁法修改应根据政府职能转变、事业单位体制改革要求，体现继续深化仲裁体制改革，并为仲裁及仲裁机构民间化发展留有足够的空间。

　　3、对仲裁法修改面临的重大理论和实践问题，要进行调查研究，多征求专家、学者的意见，不要使法律出现常识性错误。例如有人认为，如果确认仲裁的民间性，则仲裁员和仲裁机构就要承担仲裁带来的一切民事责任，会面临赔偿诉讼的风险。这种认识完全混淆了仲裁性质与仲裁职能的概念———是否承担民事责任与机构性质逻辑上没有任何必然关系。正如判断法官/法院是否可以被诉追究民事赔偿责任，不在于其性质是“官”是“民”，而是要看它是否是基于行使裁判职能而享有“司法豁免权”一样。联合国《关于司法机关独立的基本原则》规定：“在不损害任何纪律惩戒程序或者根据国家法律上诉或要求国家补偿的权利情况下，法官个人应免于其在履行司法职责时的不行为或不当行为而受到要求赔偿金钱损失的民事诉讼。”法官享有司法豁免权是为了保障法官独立判断，保证审判的独立和公正。同理，仲裁员、仲裁机构也同样承担着居间裁断的职能，大多数国家均为保证仲裁的独立和公正，赋予仲裁员或仲裁机构以不同程度的仲裁豁免权，这不仅是基于“司法豁免权”理论，亦是基于仲裁的当事人自治精神和国际上普遍认同的“支持仲裁”(Pro-Arbitration)原则。

　　4、为了集思广益，提高仲裁法修改质量，全国人大法律工作委员会可同时委托国务院法制办、有关学术团体、仲裁机构提出不同的修改文本，全国人大常委会从中集纳正确的意见和建议。