唐代官制与治理问题

　　最近，《神探狄仁杰》、《贞观长歌》等电视剧在各大电视台播出。对于以历史为题材的电视剧，我们往往很困惑———说它是历史，它到处是“戏说”；说它是虚构，它还真是大都查有其事，到底将其看作历史还是当成创作来看待，这是一个难题。

　　但这几部电视剧却吸引了笔者。古代社会，交通极为不便，要统治一个这么大的国家，不是件简单的事情。所谓“山高皇帝远”，正说明了在科技不发达、交通不方便、信息不畅通的情况下统治的难度。但有唐一代，国家统一、文化昌明、武功强盛、国威远播，是当之无愧的中华帝国的巅峰时代。这让笔者很好奇，比如《神探狄仁杰Ⅱ》中的“武朝迷案”，中央政府的驿站被叛乱分子占据，导致情报失真，战争失利。那时候，最快的信息渠道，就是八百里加急，中央到地方，少的一天，长的就要半月，中央政府的政令如何达到地方始终是个大问题。在笔者看来，大唐王朝的官制在国家统一与治理中发挥着重要的作用，而一旦此种官制失衡，则最终导致唐朝的覆亡。

　　公元618年李唐王朝建立起来。新王朝承袭了隋代的三省制度，即门下省、内书省(后改名中书省)及尚书省。高祖统治时期，三省的组织形式尚未精确，职权划分尚未分明，所属各官署的职权也常常是重床叠屋。但是，随着统治地位的日益巩固，三省制度逐步合理化，在唐太宗中期，各省的职能都得到明确分工，即中书省知制诰(即决策)，门下省掌封驳(即审议)，尚书省及其所属六部(吏、户、礼、兵、刑、工)负责施行。此外，另设御史台以掌监察，督百官。中央统一掌握各地方的人事任免权、财政权、司法权及军事权，形成了高度的中央集权化统治。

　　但是，这不是最重要的。一个很关键的地方在于，唐代的地方行政制度较前代有了很大的革新。唐初沿隋制，在地方实行州县二级制，其行政长官分别称为刺史和县令。唐玄宗天宝元年(公元742年)，一度改州为郡，改刺史为太守，后复称州。唐代前期，在高度的中央集权体制下，地方权力极其有限。在人事权方面，不仅州县主要官员由朝廷任免，其他僚佐的任命权也一概在中央：“海内一命以上之官并出于朝廷，州郡无复有辟署之事”。在财政权方面，由于唐朝实行中央高度集权的财政管理体制，因而，作为当时财税制度主体的租庸调制，无论是税种、税率，还是征税时间、输纳方式等，全部由中央制定；国家税收由中央统收统支，地方政府只有依法征纳和输送税收的义务，而没有擅自支用国家税收的权力。在军事权方面，除了纳入地方政区序列的都督府、都护府具有一定权力外，地方在平时既无统兵权，也无调兵权。

　　为了更为有效地对地方政务进行监督和管理，唐太宗依山川形势将全国划分为10个监察区域，即“十道”。唐中宗神龙二年(公元706年)，又设置了十道巡按使。起初，“道”只是便于定期或不定期地视察道内各州县地方行政工作的巡行区，在地方上没有固定治所，也没有以“道”统州的明确规定，因此，此时的“道”并非凌驾于州县之上的新一级行政机构。唐玄宗开元年间，帝国重新划分为15道，并将巡按使改为“采访处置使”。这绝不仅仅是名称上的简单变化。改称采访处置使后，开始有治所，常驻地方，并带有印信，成为地方一级的监察机构。但采访使被明令禁止干预地方日常事务，并不掌握行政权和实际的民事、司法权。

　　但这个本意为节制地方的机构却埋下了隐患。在安禄山叛乱的年代，采访处置使逐渐突破权力限制，越来越主动地对所治州县行使行政权力。唐乾元元年(公元718年)，采访处置使更名为观察处置使。至唐中期以后，全国已被划分为40余道，每道皆置观察处置使，雄藩重镇则带节度使，不带节度使的则带都团练使或都防御使。诸道观察处置使，一般以所治州刺史或府尹、长史为本官，其属下除了原来州府下的一套佐僚外，还有一套私人任用的幕府，不但地方事权尽掌其手，还经常被派往巡察管内州县，有的本身即兼任州县之职，有的甚至代行刺史之权，实际上成为控制州县的实权派。此时的观察处置使，名义上虽仍为使职，但实际上已经成为统领一道军政、民政、财政、司法等大权的行政长官。州县二级建制也演变为道、州、县三级建制，出现了“制敕不下支郡，刺史不专奏事”的局面。

　　在此之前，自唐睿宗景元二年(公元711年)起，为了适应边防军的需要，开始设立节度使。早期的节度使，由统领当地军队的都督兼任，是统辖边防军队、驻守国境的比较固定的军事首领。当时地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使监督，并不隶属于节度使。至唐玄宗天宝中期，节度使增至8个，即安西(驻今新疆库车)、北庭(驻今乌鲁木齐)、河西(驻今甘肃武威)、范阳(驻今北京)、平卢(驻今辽宁朝阳)、陇右(驻今青海乐都)、朔方(驻今宁夏灵武)、河东(驻今山西太原)，通称“藩镇”，亦称“方镇”。藩镇节度使拥有一大批直接指挥的部属和军队(通常称为经略军)，对边州军务拥有完全的管辖权，并能指挥该地区所有独立的军队。由于调动的兵力往往十分庞大，造成了后勤支援以及财政上的种种问题。为了解决这些问题，从8世纪20年代初期开始，节度使逐渐兼任屯田、水陆转运等经济权职。其后，节度使的权力进一步扩张，通常不仅兼任驻区的都督、刺史，且兼任一道的采访处置使，握有监察地方官吏的大权。这样，节度使渐渐地集地方军、政、财权于一身。节度使往往兼领数镇，久任不替，长期掌兵，府兵制时期的那种“兵散于府，将归于朝”的状况已经成为过去。

　　“安史之乱”以后，大唐国势由盛转衰，中央政府的统治力量大为削弱，军阀占据地的节度使纷纷形成半独立的政权，他们往往桀骜不驯，难以制约，即使表面上听命，也始终是唐朝政府力量所不能控制的地方割据军阀。在此外的地区所设的节度使，其性质与魏晋南北朝的都督、刺史相似，必以节度使兼任所在州刺史。这类节度使多设在中原及东南、西南地区，由中央任免，大多数是文人担任。虽然相比较而言，这类节度使与中央的联系密切得多，但迫于形势的要求，此时的节度使权力激增，他们“据要险，专方面”，成为既领有土地、人民，又掌有甲兵、财赋的地方实力派。

　　但是另一方面，客观情况本身，即中央高度集权的旧政治体制的崩溃，也需要比过去更大程度地将权力下放到地方一级。因此，新的地方政体的发展也可以被看成是对紧急需要的一种积极反应。唐德宗以后试图削弱藩镇，重新恢复中央的权力，屡次推行改革，除边境地区以外，取消节度使在所治州以外的一切兵权，并将这些部队由各驻守州的刺史统带。这些改革本来旨在解决藩镇兵力过于集中的问题，但结果却造成了各藩镇间的巨大差距。那些负有军事责任的节度使继续控制着数量庞大、训练有素的牙军(私家军)，并没有因此而被取消实权。相反，其他的藩镇由于被分散兵权，导致以后的几十年里，地方政府的兵力减少到不能维持地方治安的水平。

　　纵观唐代中央与地方关系的发展演化，呈现出明显的地方分权化趋势，并主要表现在两个方面，一是大政区“道”或曰藩镇(方镇)的形成，二是地方权力的坐大。

　　到了唐代后期，地方权力与前期相比不啻有天壤之别。在人事权方面，且不说割据型藩镇“文武将吏，擅自署置”，即使非割据型的一般藩镇也拥有广泛的权力空间。“安史之乱”后，唐玄宗在西幸途中曾下令“其诸路本节度使虢王巨等并依前充使，其署置官属及本路郡县官，并任自简择，署讫闻奏”。“任自简择”官属和郡县官虽是战争期间赋予地方节度使的临时权力，但实质上这种权力在战后仍得到相当程度的保留。藩镇节帅不但可以辟署幕僚，也可以通过差遣的形式任命管下州县的官吏，人事权得到极度扩张。

　　在财政权方面，唐前期统收统支的财政管理体制也被打破，地方拥有了前所未有的赋税分割权。建中元年(公元780年)实行的两税法，以大历十四年(公元779年)为基准，确定各州府征税总数以及送使、留州的数量，启动了唐王朝建立中央与地方赋税分割制度的进程。至元和年间，唐宪宗“分天下之赋以为三：一曰上供，二曰送使，三曰留州”，标志着唐后期中央与地方分割两税和中央对两税收支实行定额管理的新体制的全面建立。至于军事权方面，唐后期的藩镇，无论是拥兵一方、军政自专的割据型藩镇，还是以向朝廷提供财源为主的财源型藩镇，或者是以防止边地少数民族骚扰为主要任务的御边型藩镇，以及以牵制对付割据藩镇为目标的防遏型藩镇，都拥有一定数量的常备军。有学者统计，唐后期全国军队近百万，藩镇军约占其中的80%，是当时武装力量的主要构成部分。藩镇的军事权构成了唐代后期地方权力最鲜明的特色。

　　当然，唐代后期地方权力的扩张并不仅仅限于以上三个方面，但即便如此，也足以看出在中央集权衰弱的同时，地方拥有越来越广泛的权力。

　　大唐王朝盛世的顶峰在于唐玄宗统治时期，“安史之乱”导致国力由盛转衰，但李唐王朝经济活跃、文化昌明、作为东亚文明中心和世界超级强国的地位仍继续保持了百年之久，直到黄巢起义以后才彻底衰弱，而此一阶段正是地方权力扩大而尚未失控的时期。因此，我们既要看到唐代后期地方分权化趋势最终造成了藩镇林立、叛乱频仍、五代十国分裂割据等消极的一面，也要看到地方权力扩大，尤其是适当地扩大，曾对区域经济发展、支撑中央权力、延续盛唐文明所起到的积极作用。如何处理通过好的官制实现良好的治理，则是我们今天仍需谨慎对待的话题。