违规用地刹不住车 监管“利刃”何以变“钝刀”

　　2月7日，杭州某地段，工人在撤除违规的建筑。据浙江省国土资源厅的信息显示，杭州市国土资源部门在2006年共查处土地违法案件996起，并予以公开曝光。据了解，共发现有土地违法情况的706宗，已立案查处并作出处罚决定的698宗；各类违法违规建筑17259宗；向纪检监察部门移送土地违法案件56件，66名违法案件责任人受到党纪政纪处分。中新社发 黄正胜 摄

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　　近年来，中央一再要求将最严格的土地政策落到实处，清理整顿违法违规用地的力度不断加大，目前整治工作已经取得阶段性成果。但也应看到，违法违规用地现象仍呈蔓延之势。2005年国土资源部对部分城市的调查显示，违法用地宗数占新增建设用地总数的近60%，面积占近50%。2006年初步摸底情况表明，情况还在恶化。

　　半月谈记者在河南、陕西等地调查发现，违法违规用地数量居高不下的一个重要原因在于，中央的强势调控在部分基层仿佛成了强弩之末，一些"已经被查处"的项目仍然我行我素。旧的违法违规用地难以得到纠正，新增违法违规用地不断增加，国家土地安全的警报再次拉响。

　　以租代征查不倒？

　　早在2004年3月，河南省国土资源厅首次公开曝光了一批土地违法案件，其中两起政府参与的"以租代征"案件引人注目。一是郾城县香陈湾游乐园违法占地案。漯河市昌达公司在郾城县政府的支持下，于2003年11月与该县龙城镇陈湾村村民私下签订租地协议，违法占用基本农田478亩，拟建郾城县香陈湾游乐园。二是许昌市鄢陵县陈化店镇政府于2002年4月3日与鄢陵县花都神泉旅游有限公司非法签订土地租赁协议，一次性租赁该镇西明义村耕地1000多亩，用于花都温泉度假区项目用地。当时，河南省国土资源厅有关负责人介绍，将会同相关省辖市土地执法监察部门一查到底，严肃处理。

　　然而事隔3年，半月谈记者对这两起案件进行回访时发现，在一片处罚声中，两个项目均已投入营业。处罚的"大棒"高高举起，却轻轻落下。

　　香陈湾游乐园负责人告诉记者，游乐园于2004年就建成投入营业。记者在园区看到，原先的农田被挖成一个巨大的人工湖，湖边是一片仿古建筑，园内还有过山车、双环滑车等设施。据介绍，园区定位为豫中南地区最大的游乐公园。而截至目前，香陈湾游乐园仍然没有获得合法用地手续。据村民介绍，目前昌达公司还在给被占地群众分发"租金"。

　　半月谈记者又来到鄢陵县花都温泉度假区，发现占地300多亩的一期工程已完工，度假区于去年8月开业。在度假区内，一座可容纳1200人就餐的"汉风楼"餐厅已建成营业，一座有200多个床位的中型宾馆即将完工，100多座家庭式别墅正在建设之中，其中20多座已经完工。据一位业务人员介绍，项目总投资金额为1.7亿元人民币，拟建成中国北方占地面积最大的露天温泉度假区。

　　记者调查发现，被圈占的耕地还有700多亩未开工建设，但度假区用围墙把这块地圈住。被占地群众反映，他们每年每亩获得500多元的"租金"，许多人觉得不划算，不如自己种地。

　　记者调阅了漯河、许昌旅游业发展"十一五规划"，发现这两个违法用地项目都被当成了当地旅游业发展重点项目，其中花都温泉度假区还提出打造中原首家国家AAAA级温泉度假景区(点)的目标。

　　改头换面的开发区

　　2003年国务院办公厅发出通知，要求各地清理整顿各类开发区，重点是省及省级以下人民政府和国务院有关部门批准设立的各类开发区，以及未经批准而扩建的国家级开发区。

　　目前各地正在陆续上报开发区的清理撤销数量。但一些基层群众反映，一些上报的数字存在水分，有的开发区不过是在形式上改头换面，在建的项目一个都没有停。半月谈记者总结出以下三种情况：一是开发区挂靠倾向。许多县一级本来应被撤销的开发区，通过挂靠国家级、省级开发区形式，逃避被关闭命运。二是以设立科技产业基地、工业密集区为名，变相设立开发区。咸阳市某科技产业聚集区就规划占地近3000亩。三是以旅游园区开发为名，行工业招商、房地产开发之实。陕西某县政府重点打造的"旅游度假区"规划面积22.98平方公里。一期开发面积12平方公里，要占用21个村庄的土地，涉及人口1万多人，土地获批后建设的内容却与批文不符。

　　一些"未批先占"的开发区没有得到查处。一些地方政府试图通过先形成事实、再事后交罚款取得正规手续的办法，给违法违规行为穿上"合法"的外衣。陕西省泾阳县永乐镇工业密集区近期规划占地1543公顷，部分土地未经批准就向企业供地，还擅自圈占耕地修建36米宽的大马路。河南省尉氏县建有一个纺织工业园，大部分企业未批先占。园区建设已有5年多时间，规划占地4000亩，而到去年底，仅200亩取得合法手续。

　　违法违规用地为何刹不住车

　　土地使用"先上车后买票"的背后至少有两股力量：一是一些政府官员可以通过圈占土地大上项目获得政绩和升迁资本；二是土地收益是超常规发展的最大砝码，地方政府可以通过卖地获得财税收入。有关部门表示，违法违规用地很大程度上和地方政府有关。

　　土地审批部门"错位"导致违规行为纠正困难。不少监管部门干部认为，土地使用开发者已进行了很大的先期投入，如果不予审批就会造成更大的浪费，并且被毁良田也很难恢复原状，为防止损失继续扩大，只能为其补办手续，将非法占地"合法化"。如果难以补办用地手续，监管部门往往"睁只眼闭只眼"，罚点款了事。这样的思路使得最严格的土地政策变成了软政策，进一步纵容了违规用地者。

　　要遏制这一势头，必须给土地高压线"通电"。一是对那些"先上车后买票"的土地使用项目，即使"上车"了也不能"补票"，要采取措施坚决将其"撵下车去"；二是深化干部考核制度改革，对干部任期内的土地保护成绩进行刚性评价，作为考核干部政绩的重要内容；三是加快财税体制改革，让地方政府的事权与财权平衡，使地方政府逐渐摆脱"以地生财"的模式，退出土地的具体交易。

　　群众反映，目前很少有政府官员因土地违法违规问题被撤职，一些因土地问题而遭受行政处分的干部，甚至被看作为地方经济发展做出牺牲的人。去年年底，陕西省国土资源厅查处了西安市蓝田工业园区未经批准非法占地行为，省国土资源厅虽然建议监察部门追究园区管委会相关领导的责任，但至今没有结果。仅靠经济处罚，难以根治地方政府的圈地冲动。对那些阳奉阴违甚至明目张胆对抗中央土地调控政策的有关责任人，应毫不手软地摘掉他们的"官帽子"。(林嵬 张军)