社论：税制改革须以宪政原则为基础

　　本次全国两会，税是一个比较重要的议题，其中最重要的当然是审议《企业所得税草案》实现内外资企业所得税并轨；部分人大代表、政协委员也提出开征物业税，以打击房地产市场投机。恰在此时，税务机关也督促年收入超过12万的人士自行申报，否则将遭受法律惩罚。

　　可以说，最近几年来发生的种种事态表明，中国的税制已经到了必须大幅度变革的时候。这其中最为引人注目的事实是，近些年来，政府税收收入快速增长，远远超过经济增长速度，也超出居民收入增长速度，使政府财政收入占GDP的比重迅速提高，国民宏观税负加重。这种趋势是否合理，学界、舆论多有议论，而政府始终未作出正面回应。

　　税收快速增长的重要原因是源于计划经济时代的税制，这种税制严重依赖间接税。政府税收收入更多取决于经济的名义增长，且国家在新增产出的分配过程中居于支配性地位。这样的税制对政府相当有利。同时，也正是这种税制推动地方政府盲目追求经济高增长，为吸引投资不惜破坏环境、直接侵犯民众利益，也推动地方政府热衷于制造及维持

　　当然，政府强化税收征管，对税收快速增长也贡献很大。从理论上说，政府当然应当强化税收征管，只有这样，才能做到税收公平。但在中国，原有税制倾向于把名义税率确定在非常高的水平，民众只有通过偷漏税，才能把税负控制在合理水平。因而，比较妥当的做法是，强化税收征管与降低名义税率同步进行，这样才能使民众的实际负担处于合理水平。

　　在这些年的税制改革中，存在一个非常显著的失衡现象，即政府一个接一个出台提高征管力度的改革措施，而增加税制合理性的改革措施却几乎没有。以个人所得税为例，政府再三强化监管，这方面的税收收入增长非常快。但另一方面，在去年修订《个人所得税法》时，对于现行个人所得税税制的不合理之处，没有采取多少实质性改革措施。比如，个人所得税仍按月征收，没有考虑个人收入在一年之内可能出现大幅度波动，也没有考虑纳税人的家庭负担。在这种情况下，盲目强化征管的结果就是引发民众抵触情绪。

　　近些年来，尤其是在宏观调控中，还有一个十分引人注目的现象，即行政部门似乎轻易地把税收当作调控宏观经济的一种手段来使用。比如，为了调控股市，几度随意地开征或者取消

　　其实，当初对内、外资企业实行不同企业所得税税率，其本质也是把税收当成政策工具来使用。因为要吸引外商投资，所以就降低其所得税税率，那完全可以设想，当政府觉得外资太多或者民众的贸易保护主义情绪严重的时候，也可能把外企所得税提高到内资企业水平之上。而不管何种情形，都把企业置于不平等地位，损害市场竞争秩序。

　　当然，民众对于税也越来越关注。这不仅因为，越来越沉重的税收负担，已经与私人利益有较大利害关系；也是因为，面对收入差距不断扩大的现实，不少人希望税收发挥财富调节的作用——不过，这种理念也是将税收工具化，只不过其目标具有民意基础而已。

　　上述种种事态表明，税正在成为一个超越单纯经济范畴的社会、政治问题。现行税制多有不合理之处，必须适应人们的观念、经济体制及政府角色的变化，进行较为重大的改革。改革一直在进行，但仅由财政部门操作，零敲碎打，缺乏连贯性，也缺乏长远视野，更缺乏政治眼光。

　　中国需要一场深思熟虑的全面税制改革。这种改革须突破单纯财政视野，通过调整税制、完善财政制度，为税建立坚实的政治基础。此一改革需以关于税的宪政原则为基础，至少包括:第一，任何税都必须以国民的同意为唯一基础。第二，所有税收收入之支出，同样需经过人民代表的同意。第三，税只应用于供应人民所需要的公共品，而不应用于调控经济、调节收入差距、调节产业结构等等。第四，税只应当用于私人及社会确实无力供应的公共品的供应，并不是税越多社会就越发达，也不是政府干得越多就越好。

　　主持这一改革的合适机构当然是全国人大常委会，具体方案则需要经过全国人大审议通过。在人们的法治观念已经相当坚实的时候，改革措施本身必须获得程序上的正当性。此前财政部门进行的零星税改之所以引起议论，主要就在于其程序正当性不够充分。确实，相对于全国人大，还有哪个机构更有能力及权力确定人民的税负？

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