评论：户籍改革到了在全国推进的时候

　　日前，《中国青年报》社会调查中心与新浪网新闻中心进行了一次有11168人参加的网络民意调查，结果显示，有91.7％的人认为有必要进行户籍改革。尽管该调查样本可能存在较大偏差，但高达九成的赞成率确实能够在一定程度上表明，户籍改革的民意基础已经成熟。

　　这一民意调查结果与官方的结论完全相同。由国务院14个部门组成的6个调研组，2006年分赴全国12个省市就户籍改革工作进行了综合调研后认为，当前进一步深化户籍改革，已经具备了许多有利条件，时机基本成熟。

　　我国的户籍制度形成于上个世纪50年代中期，它用复杂的法律、政策把人口分为城市与农村两大类，不同的人享有完全不同的权利、福利，两类人口不能自由流动、迁徙。但随着经济社会的发展，这一制度加剧了城乡在方方面面的差距，造成了社会的不公平。

　　上世纪80年代以来的市场化进程，使户籍制度有所松动，但其核心制度依然相当稳固，大量人口流入城市，为城市的经济发展及社会进步作出重要贡献，但在法律上却不具有市民的身份。由于城乡户籍分割，政府近来为解决民生问题所采取的种种措施，主要照顾到城市中低收入群体。而属于绝对意义上的贫困群体的乡村中低收入群体，及身处城市却没有城市户籍的人口，却很难平等享受政府的财政转移收益。

　　一个和谐的社会不可能容忍城市和农村人口在权利、福利上如此严重的分隔。现在，对于户籍制度改革，民间认为非常有必要，政府有关部门认为时机已经基本成熟，剩下的问题就是，如何全面、系统地推动这项涉及中国社会长远发展稳定的改革事业。

　　当然，地方已经进行了很多试验。户籍制度改革在郑州、东莞、江苏等十多个省市的城市政府已进行了近十年，但大部分只是解决了建立统一户口登记制度的技术难题。更进一步，当涉及具体的福利分配的时候，城市政府往往知难而退，令户籍制度改革停滞不前。

　　城市政府的这种反应可以理解。假如取消城乡户籍分割，意味着每一个生活在城市的人口都同等地享有那些福利，那城市政府当然不愿意取消户籍制度；即使建立统一户口登记制度，也会通过其他方法，继续将登记为城市人口的市民划分为享有福利及不享有福利的两部分。

　　户籍制度改革多年来进展不大，甚至有反复，正是户籍制度改革的复杂性所致。户籍制度改革是一次涉及面非常广泛的权利与利益的再分配。正因为其十分复杂，单靠城市政府、甚至哪怕依靠省级政府，都力不从心；正因为其十分重大，单靠户籍的行政管理部门从技术上想办法，不可能找到改革的正确途径与方案。

　　对于户籍制度改革方案的制定，除了国务院积极调研协调，还需要全国人大及其常委会发挥大作用。不仅因为全国人大能够在多个部门、在中央与地方政府之间进行统筹，也是因为，户籍制度实际上涉及公民十分要紧的权利问题。户籍制度形成于特殊时代，当时法制尚不健全，仅仅通过行政部门的一些条例、通知等红头文件，就把公民区分为城市与乡村两大类，使其权利与福利在法律上处于不平等地位。

　　今日法治观念推动了改革户籍制度的共识，而户籍制度改革，自然也应当按照法治的方式展开，如此方可稳妥地达到全体国民权利平等这样一个法治的目标。当然，考虑到实施的复杂性，全国人大不必制定具体详尽的改革方案。但在户籍制度改革需要系统推进的时候，全国人大确实有必要通过某种方式，整合民众的意愿与政府各部门的考量，形成一个框架性法案，宣示改革的政治意愿，确定改革的基本原则、思路和时间表。