城管，何时走出“借法执法”窘境

　　●1997年，全国部分地区开始尝试赋予城管行使“相对集中行政处罚权”

　　●大街上“相对集中行政处罚权”最起码牵扯到两种人：小摊小贩，城管执法者

　　●2007年元月底，国务院法制办高层研讨会上，专家提出加快相对集中行政处罚权制度的立法

　　●2007年3月初，全国“两会”上人大代表、政协委员再度为此提出立法建议

　　本报记者 台建林

　　有两个男人的故事，至今让人感慨万千。

　　一个叫崔英杰，在北京中关村西区摆了个烤肠小摊。在他的家人眼里，他是优秀的。他来自河北，没有得到摆摊所需要的证照。

　　另一个叫李志强，北京市城管执法人员。他是个优秀的公务员，在执法队员们眼中是很好的同事。

　　两个男人素昧平生。2006年8月11日，在一次日常的清理无证摊贩的过程中，彼此的人生轨迹却因对方而改变。崔英杰近似疯狂的一刀，使得李志强急性失血性休克死亡。

　　家人的悲伤绵延难绝。更多人的关注，在于两个男人符号性的身份：一个是城市无证小摊贩，一个是城市管理执法者。

　　今年3月全国两会上，有人大代表、政协委员从这出执法悲剧中再次读出法律的缺憾。

　　城管背后的关键词

　　所有的城管执法背后，都有个法律名词：相对集中行政处罚权。

　　1996年颁布的行政处罚法规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

　　根据这一规定，1997年，国务院开始在全国部分地区有针对性地开展相对集中行政处罚权制度改革试点工作。10年试点，全国已有300多个城市推行了相对集中行政处罚权制度。

　　推行这项制度的一个载体，就是这300多个城市都成立了“城市管理综合行政执法局”，人们通常简称：城管执法局。

　　全国政协委员、陕西佳鑫集团总裁吕建中认为，相对集中行政处罚权制度的实施，对解决我国行政管理中存在的职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下和行政执法机构膨胀等问题，对进一步全面推进依法行政，加快法治政府建设，曾起到了十分重要的推动作用。

　　十年执法没有独立法规

　　“城管执法人员和管理对象的冲突从何而来？”全国人大代表、山东玉泉集团董事长常金月认为，一个重要原因就是城市管理执法于法无据。城管执法职能、执法范围、执法手段等不够明确，没有具体的法律依据。法律不规范，城管人员的执法就难规范。

　　吕建中委员调研发现，从1997年国务院推行相对集中行政处罚权制度至今已10个年头，在城市管理综合行政执法领域，还没有出台一部城市管理综合行政执法的独立法规。

　　拿别人的手管理城市

　　“我们是‘借法执法’。”西安市政府副秘书长、市城管执法局局长张建政说，目前实施城市管理综合行政执法的依据，都是原管理部门的法规、规章，划转的执法职能也很不完整，影响了城市管理综合行政执法的刚性原则。

　　为解决实际执法过程中存在的法律问题，各省和有地方立法权的城市，出台了一些政府规章，但内容各不相同，集中的事宜也多少不一。

　　“缺乏全国统一的法律法规，导致相对集中行政处罚权在实施过程中很难集中，影响了综合行政执法的严肃性和权威性，”张建政说，“没有地方立法权的城市，只能出台政府文件，更难推进相对集中行政处罚权制度改革。”

　　总理讲话中的深意

　　温家宝总理那次振奋人心的讲话，是在2006年9月4日，国务院召开的“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上。总理指出，要加大行政综合执法改革力度，加快推进相对集中行政处罚权的改革工作，坚决克服多头执法、执法不公、甚至执法违法等现象。

　　这段讲话，被普遍认为为稳步推进相对集中行政处罚权制度指明了方向，我国下一步的行政体制改革应该按照这个既定方向坚定不移地走下去。

　　国务院法制办为此做了大量的工作，每年组织一次综合行政执法论坛，研究各地在推行相对集中行政处罚权制度过程中存在的问题。2007年元月底，又专门组织召开了高层研讨会，会上城市管理方面的专家和法律界学者都提出了要加快相对集中行政处罚权制度的立法。

　　期盼城管执法的法律保障

　　常金月代表建议，尽快制定城管执法的相关法律法规，明确城管执法范围(执法权限)、执法职能、执法手段。

　　不谋而合，吕建中委员也建议，由国务院法制办牵头，相关职能部门参加，对目前城市管理综合行政执法工作进行认真调研，起草城市管理综合行政执法方面的单行法规或条例。

　　吕委员认为，一方面要对现有法律、法规中与相对集中行政处罚权制度相抵触的内容进行修改，从公权配置、机构设置、人员编制、职能界定等方面重新“洗牌”，建立审批权和处罚权相对分离、独立的新的法律体系，使之适应相对集中行政处罚权确立的分权制度。

　　另一方面制定城市管理法。通过国家立法将原各部门的行政处罚职能划转给地方各城市管理综合行政执法部门行使，以保障良好的城市管理秩序，促进城市经济发展。

　　代表委员们对制定城市管理法寄予厚望，期待着通过法律解决城市管理综合行政执法机关行使其他政府部门行政处罚权的合法性问题，解决现实部门立法所产生的法律冲突，使城市管理综合行政执法机关真正实现职权法定，依法行政。

　　本报北京3月14日讯