评论：用公共财政制约土地违法

　　土地必须按照公共财政的内在逻辑进行管理。这就意味着土地不过是老百姓授权政府来进行所有权管理，通过政府的调节来避免或者弱化土地租金分配的不平等。

　　那么，土地资源的配置应该得到老百姓的同意，接受老百姓的监督，这样就可以实现土地资源公平配置的意图。

　　3月20日，国土资源部表示，2006年，全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件，无论从案件数量，还是涉及的土地面积，都较2005年有大幅上升，曾一度被遏制的土地违法势头在一些地方有所反弹。

　　（见本报3月21日相关报道）

　　土地问题是一个财政问题

　　在中国历史上，小农经济模式让土地成为最珍贵的资产，一直受到老百姓的呵护。土地的分配不均直接导致了收入的严重不均，从而引起了一系列剧烈的社会冲突，老百姓朴实的愿望就体现在平均地权上。新中国成立后，通过土地国有化，消除了潜在的土地所有权分配不公的可能性，通过合理配置土地所有权衍生的使用权，实现了“均田地”的千年渴望。

　　在改革开放以前，土地的价值差异无法得到显现，所以基于使用权的土地资产分配的潜在不平等也就够不成一个问题。但市场化的进程打破了这一平静，土地即使在所有权国有化的前提下，其使用权所产生的租金仍然被激活了。地段的不同、物理性的差异、甚至“风水”等因素，都会给不同的土地带来相应的使用权租金收益。正是这种土地租金的差异，吸引了大量的金融资本流向土地的开发领域。

　　很明显，谁拥有品质好的土地越多，所获得的租金就会越多。过去小农经济下一切的不平等大多缘于此。当时国有化的目的就在于把所有权归国家，也就意味着一切土地租金也归国家，个人就不存在土地租金获取上的差异。此时，土地租金收入相当于国家财政收入，土地国有化把土地问题变成了一个财政问题。

　　财政分权催生“土地财政”

　　由于财政具有收入再分配作用，政府可以通过土地这个杠杆来调节现实经济当中可能存在的不平等。因此，土地必须按照公共财政的内在逻辑进行管理。这就意味着土地不过是老百姓授权政府来进行所有权管理，通过政府的调节来避免或者弱化土地租金分配的不平等。那么，土地资源的配置应该得到老百姓的同意，接受老百姓的监督，这样就可以实现土地资源公平配置的意图。

　　一旦土地资源的配置缺乏监督，问题就出现了。布坎南指出，政府有时候也会追求自己的利益，而不会完全按照公共利益行事。实行分税制以来，中央和地方采取了财权和事权的重新划分和界定，但税权仍然归中央。中央政府确定了相应的税种、各自征收的权利、部分税种的收入分享比例、转移支付比例后，由地方政府实施各财政支出职能。

　　在这种财政分权体制下，地方政府的支出额度主要取决于本地的税基，而税基又取决于地方的经济发展。地方政府可能出于发展当地经济的考虑，也可能出于支撑“吃饭财政”的考虑，需要不断增加财政支出。

　　可经济发达的地区总是少数，由于得不到足够的财政资源的支持，通过体制外收费又会引起争议，对官员自己的利益不利，在这种情况下，地方政府普遍把目光投向了土地。道理很简单，土地的租金是潜在的、未实现的，上级政府很难通过财政手段对此加以控制；同时随着经济的发展，土地的价值又在不断提升，使得土地所蕴含的租金不断增大。于是，“土地财政”就这么普及开来，土地违法也就层出不穷。

　　纵向监督须依托老百姓的监督

　　中央政府早已发现了这些问题，通过国土资源部和监察部等部门进行严查，但这种纵向监督注定效率不高。首先，纵向监督走的环节多，费时费力，也存在一个时滞问题，很多地方政府正是通过这个时滞来试图先斩后奏。

　　其次，纵向监督存在信息难题。对土地的使用是地方政府的私人信息，上级部门不清楚，地方可以通过各种借口来使本地的土地使用穿上合法性和合理性的外衣，使得监管部门很难追究责任。

　　最后，政府部门之间也存在游说活动。这使得地方建立了某种软约束的预期，明知违规违法，也期望蒙混过关。无论地方是出于公利还是出于私利，把土地私自卖掉，把所获租金收入纳入自己的体制外支出，都违背了公共财政的原则，但由于以上三个方面的原因，使得土地违法事件屡禁不止。

　　那么如何解决这个问题呢？

　　道理很简单，回归公共财政的思路，地方的财政支出预算必须由地方人民代表大会来决定和监督，然后以支定收；重大资产处置事项必须由人民代表大会决策和审计；基层类似土地买卖等重大资产处置必须由公众参与等等。概言之，纵向监督只有依托地方老百姓的监督，才能真正发挥作用。

　　□周业安（中国人民大学经济学院教授、博士生导师）