“委托起草”距离“法律公平”还很远

　　据3月25日《法制日报》报道，北京市将探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草，以避免制度建设中的部门化倾向。另外，北京市还考虑必要时，在公布法规规章草案的同时，一并公布起草说明、背景资料、法律依据等相关资料，便于公众有效参与。

　　几年前，北京市人大常委会曾考虑将地方条例的调研、起草工作委托给有关学术研究机构。去年，山东省人大曾委托山东康桥律师事务所起草《山东省消费者权益保护条例（草案建议稿）》，引起社会广泛关注。由于政府立法涉及立法权和执法权这两种十分重要的权力，政府立法常常会因为行政权力的过度干预，难以起到调节社会更好运行的效果。将政府法规规章草案交由中立的专业人士或组织起草，能够让法规从行政权力的裹挟下独立出来，减少其可能存在的各种漏洞，更好地体现法律之于社会的普适性。

　　其实早在2002年，《重庆市物业管理条理(草案)》这部由立法机关委托律师事务所起草的地方性法规就被审议正式通过。在委托起草越来越普遍的今天，我们不能再以包容新鲜的态度看待它。当初，我们对之投以赞许的态度，是因为中介委托起草可以规避政府部门又立法又执法的混乱状态，让政府的责任越来越清晰。但是现在，从一些地方由中介结构委托起草的实践来看，除了起草主体发生变化以外，其他的本质内容都没有发生十分明显的变化。

　　一个很简单的道理，委托起草不等于委托立法。中介机构起草的法规规章，仍然需要拿到人大常委会上去通过，只要人大常委会对立法基本原则的态度不变，那么不论谁是起草者，其结果都是一样的，一样被审核通过的法律，一样适之社会，而且在法律发生效力的过程中，起草者往往是被忽视的。

　　我们一直以政府立法又执法作为支持中介委托起草的要据，但是《立法法》早已明确授权政府有立法的权力。国务院根据《立法法》于2001年制定的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，也专门就行政法规、国务院部门规章和地方政府规章的制定程序进一步作了具体规定，可见，政府立法并不缺乏法理上的支持。也许有人会说，那西方政府就没有立法的权限，其实不然。19世纪以来，面临工业革命所导致的社会分工越来越细，社会关系日益复杂的社会图景，一些国家的议会就曾感觉到能力有限，而不得不赋予政府以立法权，现在美国很多地方政府就可以立法，但通不通的过是一个问题。

　　法律的最复杂、最尖锐的问题是在执法过程中出现的，是各种各样的利益群体在法律里博弈的产物。起草的规范只是一种积极的探索，更重要的是法律面前我们到底有多少平等博弈的机会，毕竟委托起草距离法律功能的发挥还有很长一段距离。