管理体制改革保障了城乡一体化推进

　　成都传媒集团深度报道课题组

　　成都在推进城乡一体化、建设社会主义新农村过程中，同步推进了配套的体制改革，努力构建适应科学发展的体制机制，并将规范化服务型政府建设和基层民主政治建设，作为城乡一体化战略的两个重要保障全面推进。

　　从2003年开始，成都市采取自上而下、先政府机关后党群机关的步骤，在全市推行了以转变政府职能为核心的规范化服务型政府建设，找准政府该管什么，不该管什么，该怎么管，着力解决好政府“越位缺位不到位”的问题。

　　规范化服务型政府建设通过政府职能归位较好地解决了干部规范化执政和全心全意为民服务的问题，但在具体推进城乡一体化的实践中，感到在基层也必须有一套符合实际需要的制度设计来解决基层干部权力规范和对群众负责的问题。成都的基层民主政治建设通过“公推直选”等一系列办法，把选举干部的权力交给群众，从而确保这些被群众选出来的干部接受群众监督、对群众负责。有效防止了基层工作中的浮夸风、面子工程等，保证了城乡一体化战略能够从城到乡、从上到下一体推进。

　　所以说，成都规范化服务型政府建设、基层民主政治建设，为城乡一体化的深入推进提供了重要保障。

　　在开展规范化服务型政府建设和基层民主政治建设过程中，成都还切实加强干部作风、干部队伍建设，使干部思想观念、能力素质适应推进城乡一体化的要求，提高领导科学发展的能力。

　　规范化服务型政府建设对推进城乡一体化的保障作用

　　很长一段时间以来，各地政府在职能上倾向于“管制型”和 “权力型”，政府管理无所不为，行政审批繁杂，行政效率低下，结果造成该管的事没管好，不该管的管了一大堆，甚至与民争利，而且给权力寻租留下了空间。

　　党的十六大报告中，明确将政府职能归纳为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，提出 “进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，以实现“管理型政府”和 “权力型政府”向“服务型政府”的转变。

　　2001年，成都市为改善投资环境，在全国率先提出了建设规范化服务型政府的目标，当时主要从减少行政审批项目、提高行政效率着手进行政府职能优化，搞好服务，方便招商引资为政策出发点。自2003年推进城乡一体化以来，发现规范化服务型政府建设的意义远不止这么简单和肤浅，于是，进一步提出把规范化服务型政府建设作为推进城乡一体化的制度保障，其外延和内涵都得到了极大的提升。

　　1、改革行政审批制度，为实现科学发展和依法行政提供保障

　　计划经济时代形成的行政审批制度限制了社会经济资源的合理流动、市场主体的公平竞争和企业自主决策而形成的活力，造成政府和市场的边界模糊。

　　原有的政府审批事项过多、范围过广，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，使得政府的行政效率低下，社会发展成本巨大，甚至蕴涵着巨大的风险，同时还助长了一些职能部门和有关人员以权谋私。

　　这种制度下，城乡统筹难以实现，城市经营、公共服务也难开展。

　　2001年，成都进行行政审批制度改革，也精减了一些审批项目，但由于缺乏大的改革氛围和系统的协调、投入不足以及各部门之间依然存在的利益冲突机制，审批体制并没有得到根本性的变革。

　　2003年，成都开始着力推进城乡一体化，在规范化服务型政府的建设中，为行政审批制度改革确立了全新的思路：首先着眼于重视市场规则，坚持充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府提供必要的服务，该交给市场的由市场去做决策；其次是以转变政府职能、建立现代行政管理体制的基本要求为导向，依法确定行政审批制度改革的范围；第三是依法清理行政审批项目。按照依法行政和建立社会主义市场经济体制的要求重新设置审批权，同时放开由市场调节或中介组织提供服务的事项。

　　在这一思路的指导下，成都市先后取消(调整)行政审批事项758项，占原有审批项目的60%。创新管理和服务方式，提高政务服务效率。2004年2月，成都市政务服务中心投入使用，43个部门的390项行政审批事项纳入中心集中统一办理。随后成都市各区市县也先后设立了政务服务中心，镇乡一级设立了便民服务大厅，村一级设立了便民服务代理点(站)。

　　在新的机构和新的机制下，各级政务服务意识明显增强，行政效率进一步提高。到2006年底，行政审批项目和其他手续承诺期限内办结率达到100%，当场办结率均在70%以上。行政审批制度的规范化，也使得官僚主义和以权谋私、消极腐败的现象大为减少。

　　2、强调事前服务和事中事后监管，为实现市场化配置资源提供保障

　　在规范政府行为、明确了该管什么不管该什么之后，就是该管的要怎么管的问题。成都市把“怎么管”落实为事前服务和事中事后监督，强化政府的社会管理和公共服务职能，加强区划调整、推行乡镇综合改革、建立和完善公共财政体制、构建城乡社会化服务体系。这样的转变，也是适应城乡一体化推进作出的调整。

　　在事前服务方面，政府各部门的主要职能从研究审批项目、落实审批程序转变到做好城乡全覆盖的各种规划、公共产品提供、宏观经济形势分析、政策的制定发布、产业信息和投资信息的发布等方面，着力提升服务内涵，拓宽服务范围。

　　2003年12月，成都市网上政务大厅投入运行，向全社会公布成都市的各项政策及产业和投资信息发布，同时集中了45个市级部门692项办事项目，并提出2010年50%以上的行政许可事项将在线办理的目标。

　　成都市高新区是1991年国务院批准设立的中国首批国家级高新技术产业开发区，围绕区内规划对资源进行配置和优化，成为高新区建设规范化服务型政府进程中实施事前服务的首要目标。

　　为方便区内高新技术企业开展业务，高新区斥巨资建成了接入带宽为40G/S的互联网接口，同时投资7000万元打造了国家软件产业基地公共技术平台。在城乡一体的规划指导下，创新且紧紧围绕资源配置的事前服务方式使高新区得到了长足发展。截至2005年底，区内共有高新技术企业822家，分别占四川省和成都市的56%和75%。

　　事前服务的到位，为各级政府事中事后监管和依法行政以及政府官员履职到位打下了良好基础。与此同时，成都从2003年起对规划工作进行改革，在全国率先编制城乡一体的城乡规划。这些规划成为了政府审批和监督的科学依据，为政府进行事前服务、事中事后监督创造了条件。

　　成都市规划局转变成了一个公共服务机关。2003年以前，到市规划局办事的人连门都不容易进。当时规划局的职能主要是项目审批，上至局长，下至一般工作人员，都把大量的精力投入到项目审批上去了，最应该做好的城市规划不被重视，严重滞后。而推进城乡一体化以来，规划局的职能发生了三个方面的重要变化：首先是加强了事前服务，政府投入大量精力制定了比较完善的城乡规划，并进行公布，这就变成对投资者的一种服务，哪里适合什么样的建设，规划条件是什么，投资者一清二楚；其次，是审批的条件标准公开、透明，以前规划不完善，好多项目都是审批前才编制规划，规划条件等信息根本不可能做到公开透明，所以“跑审批”“跑关系”之风盛行。现在办理审批手续就简单多了，比照规划图纸，符合的就审批同意，不符合的指明原因，再跑关系也没用。“一书两证”的审批办理时限从以前的动辄几个月乃至年余缩短到了25个工作日，居全国大中城市前列。第三，规划事中事后的监督得以加强，按照制定好的规划图纸去检查就是了，不按规划办的坚决予以纠正。而以前没有纳入一个法制化的轨道，不仅审批复杂，监督也很难操作。

　　在实践事前服务、事中事后监管的过程中，成都市还通过一系列制度和措施的出台，随时听取各方面的意见，主动接受群众监督，使政府的管理和服务更透明更有效。2003年以来，先后出台了《成都市重大行政决策公示和听证暂行办法》《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》，对多项事关公众切身利益的决策均进行公示或听证；制定了《成都市政府信息公开规定》和部门政务信息公开目录；通过制订《成都市国家公务员职位职责说明指导意见》《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》等，努力使行政效能监督更具操作性和约束力。

　　3、构建城乡一体的管理体制，为城乡统筹发展提供保障

　　计划经济体制下城乡分割的二元结构致使政府管理体制缺乏统筹发展的思路，管建设的就只管城市，管农业的就只管农村。不仅城乡分治，各条条之间往往也是人为分割的。

　　成都市推进城乡一体化的实践已经走到了体制的前面，如果不对管理体制机制进行调整和变革，城乡统筹发展就只能是一个口号，城乡一体化的目标就实现不了。在这种形势下，成都只能打破惯性，理顺阻碍发展的体制机制障碍，形成城乡一体的管理体制和运行机制，通过调整各级政府部门设置及其内设机构和行政职能，逐步从制度上使政府对城市和农村的管理统筹起来协调发展。在具体做法上采取努力创造条件，减少各种矛盾，成熟一个推动一个。

　　第一步是制定城乡一体的规划。过去的规划严重滞后于城市的发展，农村的规划则完全没有。通过推进城乡一体化，成都市探索、实践了城乡一体的“城乡规划”。从2003年到2006年底，成都在全国率先建成城乡规划体系，初步实现城乡规划编制、实施、监督全市范围的满覆盖，完成城乡一体、统筹城乡发展的蓝图，还建成从城市到镇到村的城乡规划实施管理网络、监督网络的新型机制体制。农村地区逐步开始与城市(地区)共享城市基础设施、公共服务。

　　通过机构调整和职能整合，使所有的职能部门真正形成城乡一体的发展思路，成为破除城乡二元管理结构的第二步。

　　2004年8月，成都市对农业管理机构进行改革，撤销市农牧局，将原市委农工办和市农牧局承担的有关农村工作职能进行整合，并赋予其统筹推进城乡一体化的职能，组建成都市农业委员会。2005年6月，又将市农机局并入市农业委员会。2005年10月，市水务局成立，负责对全市的水资源实施统一规划、统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费，统一管理水量水质，由此真正实现了城乡一体的“一龙治水”。

　　2005年12月，主管城乡公路运输的市交通局和主管市内公交系统的市政公用局被撤销，组建统筹城乡运输管理的市交通委员会。2006年10月，组建市林业和园林管理局。

　　成都各区(市)县也对农业行政管理机构进行了改革。在五城区，撤销农业局等机构，组建城乡一体化工作局。在14个郊区(市)县，撤销农业局、畜牧局、农机局等机构，组建农村发展局。

　　体制活，全盘活。着眼城乡一体的机构设置，极大地改变了政府部门之前存在的城乡分割、各自为政的局面。建立创新的城乡一体的管理体制机制，为彻底消除城乡壁垒、统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化提供了切实有效的制度保障。

　　基层民主政治建设对推进城乡一体化的保障作用

　　如果说成都市近年来通过规范化服务型政府的建设，为城乡一体化的推进提供了管理体制机制的保障，那么以2003年12月成都市新都区木兰镇 “公推直选”的诞生作为起点的基层民主政治建设，则在提高党的执政能力，使广大基层干部树立起对群众负责、接受群众监督的意识，减少权力寻租和‘表面文章’、‘面子工程’，增强了基层干部立党为公、执政为民意识，密切了党群干群关系，调动广大群众积极参与到城乡一体化进程中来等方面提供了重要保障。

　　1、公推直选和“三联系”，使基层干部与群众真正密切联系起来

　　成都市2003年12月先期在新都区木兰镇进行了“公推直选”的试点。“公推直选”乡镇党委主要领导的做法，一改过去单靠组织任命的方式，在公开推荐的基础上由广大党员和群众代表直接选举产生。采取这种方式，不仅将基层干部的选举权、监督权和罢免权交到了广大党员和群众手里，而且极大地促进了公推直选出来的干部对群众负责的责任心。这样，基层干部能够主动听取群众的意见，接受群众监督，使工作方式和作风得到根本性的改变。

　　2004年7月，成都市委下发文件，在全市范围推行以“群众民主推荐、党员直接选举”为主要内容的乡镇党委书记公推直选试点。随后又将“公推直选”的范围扩大到重点企业、学校、医院等，并出台了13个相关配套文件。至2006年上半年，全市已有74个乡镇开展党委书记公推直选试点，占全市乡镇的33%；80%以上社区、90%以上村党支部实行公推直选，并计划在2007年进行的村(社区)党组织书记换届选举中，全面推行公推直选。

　　试行3年多，群众普遍对公推直选的基层干部感到满意。据调查显示，93.9%的党员群众感觉到公推直选后基层干部工作比以前积极，更关心群众利益，听取群众意见。

　　在实践中，成都市各区(市)县还注重公推直选干部的后续管理，保证和促进干部尽心尽力、尽职尽责为群众办好事、办实事、办难事。新都区制定了《公推直选镇党委书记监督办法和考核奖惩试行办法》，对监督的内容和方式做了详细规定，将考核结果作为对公选镇党委书记奖惩的主要依据。都江堰市全面推行了“村级办事承诺制”，村党支部书记和村干部与村民代表签订承诺目标，由村民代表监督实施，年终向党员和村民代表述职。

　　2006年以来，成都市还在全市范围内普遍建立了以党委委员联系党代表，党代表联系党员，党员联系群众为主要内容的“三联系”制度，重点在联系，目标在沟通民意，解决问题。据不完全统计，目前全市党员干部共联系党员91171名，收集意见建议96875条，帮助解决困难问题60541件(次)。

　　2、“三会开放”“三务公开”，使基层党委和政府的决策更为科学民主

　　基层党委和政府的决策水平、决策质量、决策效率和决策的正确程度，决定着基层党组织和政府的执政能力和执政水平。但在很长一段时期里，各级基层党委和政府的决策过程是不透明的。城乡一体化是成都史无前例地改变城乡发展格局的实践，很多地方并无前例可循，这就对基层党委和政府的各项决策提出了更高的要求。成都在实践中体会到，要提高决策质量，减少决策失误，除了规范政府行为，基层干部实行公选以外，还要改革和完善决策机制，不断推进决策的透明化、科学化、民主化。

　　2003年以来，通过“三会开放”“三务公开”等制度的建立和实施，成都市在基层民主政治建设中逐渐探索出一套科学民主的决策机制。在区(市)县一级开放党委常委会议、人大常委会议和政府常务会议，同时积极推进党务、政务和村(居)务公开。按照凡与群众利益密切相关或涉及本地经济社会发展的重大议题均应向党内、社会开放的要求，至2006年上半年，全市19个区(市)县均建立并实行了“三会开放”，加强和完善了县、乡镇政务公开和村(居)务公开，用制度和程序保证党务、政务和村(居)务公开的质量。

　　随着城乡一体化的深入推进，“三会开放”和“三务公开”也不断得到深化。龙泉驿等地对“三会开放”的范围、内容、程序、列席人员产生办法等作出了规定，明确了列席人员会前调查研究、会上陈述发言、会后宣传监督等职责权力，为代表发挥作用提供了制度保证。成华区开展了“两点一评”党务公开方法，公开内容由党员群众点题目、公开过程由党员群众点问题、公开效果由党员群众来评议。

　　通过“三会开放”和“三务公开”及重大行政决策事项公示和听证制度、专家咨询制度的建立，扩大了广大党员和群众的参与，提高了党员和群众参与民主建设的积极性，减少了失误的可能，进而使城乡一体化推进过程中的决策更科学，更民主。

　　3、民主测评使群众对基层干部的监督更为透明有效

　　为了使基层干部更好地接受群众监督，并使干部主动接受监督成为一种常态， 2004年以来，成都逐步将民意调查、民主测评、线性分析等引入区(市)县、乡镇、村领导干部年度考核，在规范评价内容、评价形式、主体确定、结果运用等方面进行了积极探索。在测评范围上，吸引普通党员、群众参与测评；在测评内容上，注重评人与评事相结合、内部评与社会评相结合；在结果运用上，接受群众监督，以适当形式向社会公开。

　　成都市还在对基层干部的测评内容、评价方式和结果运用等方面进行了大量探索。新都区探索以事测人和群众对干部个人表现进行评价，比较客观反映领导干部工作实绩，提高了测评结果的客观性和准确性；温江、高新区等地探索了引入第三方社会中介组织开展评价，提高了评价结果的客观性。青羊区有8名领导干部因群众不满意率超过30%被免职；5名“不称职”的社区干部不予续聘，7名社区两委会成员主动辞职。据不完全统计，2006年全市54251名党员群众对4548名党员干部进行了民主评议。

　　2006年，在区(市)县换届中，成都市全面采用干部综合考核评价办法，一个很重要的方面就是干部行不行，干得怎么样，是否继续提名，都要接受干部、党员和群众的评价，都要由党员、群众说了算。

　　结语：十一世纪，北宋时期的王安石推行一系列改革，史称“王安石变法”。王安石变法的目的在于富国强兵，他先后制订和实施了诸如农田水利、青苗、免役、均输、市易、免行等一系列新法。

　　可惜这一场轰轰烈烈的变革最终失败了，历史学家总结认为其根源是在制度设置和用人方面没有进行配套改革，使其改革失去体制机制和干部队伍的保障，到了基层 “利民之政”演变成 “扰民之举”，落得个悲剧下场。

　　一个好的政策需要合理和科学的制度来保障实施，而制度的顺利推行又需要合适的人来执行。

　　2005年12月，胡锦涛同志在中共中央政治局第二十七次集体学习时指出，推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。

　　成都市委认为，统筹推进城乡一体化是一场从思想观念到体制机制、利益格局、工作和领导方式方法的全面而深刻的变革，成都着力进行规范化服务型政府建设和基层民主政治建设，其目的正是从现代化的干部队伍建设和管理体制机制入手，改善不适应生产力发展的生产关系，从而确保城乡一体化的总体战略的深入推进。

　　(执笔人：成都商报记者 陈舸帆)