评论：第三方立法：以正义的方式分配正义

　　无论是在先哲的思想里，还是在现实的追求中，法律总是与正义紧密关联，正义乃法律的灵魂。正是基于对正义的美好憧憬，人类在漫长的岁月里创造了规则，学会了通过法律的运行载体去实现正义的梦想。于是，在法律分工的催化下，立法成了分配正义的艺术，执法成为运送正义的事业，而司法则是正义的最后一道防线。

　　在这个始终指向正义的法治链条中，分配正义无疑构成了正义的源头，如果不能从立法上实现正义的公正分配，法律就无法承载起实现正义的目标。所以，立法的公正与否，直接决定着推行法治、运送正义的“水源”优良与否。

　　遗憾的是，在很多地方立法和行政立法中，长期以来形成的由相关利益部门起草的惯例，这不利于很好地实现“分配正义”的目的。由于相应程序和监督的缺失，许多法规、规章的出台打上了部门利益的烙印。为防止这种倾向，日前北京市政府表示，将探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草。（3月26日《法制日报》）这对地方立法而言，无疑是利好的风向标。这种立法设计的核心价值，在于归复以正义的方式分配正义的真谛，通过程序的变革实现立法的科学、公正、正当。

　　在立法过程中，之所以强调程序的公正性，原因在于立法本身是夹杂着诸多冲突与博弈的利益分配过程，在人有限理性的情况下，程序能确保以最大的理性达至最大程度的公正，尽可能实现不同利益主体间的利益均衡与和谐，尽可能消弭立法过程中未亲身参与的怀疑态度，从而使出台的法律文件具备科学性、公正性。

　　而立法中的这种程序理性，需要一系列完备的配套机制实现，其中尤为关键的是应当恪守“回避”和“参与”两项基本原则。

　　一方面，拥有执法权的主体不宜自己订立规则行使权力，更不能以部门立法的方式参与市场资源的竞夺，否则，便从源头上破坏了权力运行的正当性和利益分配的公正性。另一方面，由于行政立法直接指向公民的具体权利义务，这种权利义务的增减或调整，如果离开了相对人的亲身参与，就失去了基本的正当性基础。因此，通过座谈会、听证会、公布草案等方式汲取更多的公众意见，在法规审议和通过环节导入必要的民意表决，是立法分配正义不可或缺的环节。

　　长期以来，我国行政法规和规章的制定，一般遵循由主管部门提出立法动议并起草的惯例。但如果让“游戏参与者”单方制定“游戏规则”，就会混淆行政部门的执法地位，缩小了立法的公众视野，容易产生立法不公等现象。这种行政立法模式突出了行政管理的需要，却忽略了立法本身的正当性和相对人的主体地位，不符合现代民主政治的协商理论和行政法平衡原理，也与法治的运行机理相违背。因而，推行公开化、透明化、博弈式、协商式的立法路径，以正义的方式分配正义，是建设新型民主和新型法治政府的必然要求。

　　现在的任务是，应当将上述的做法，上升为规范化的制度，全面摈弃单纯由利益部门自行起草法规的传统模式，在国家的下位立法中注入更多的民主基因和阳光因子，让法律成为正义的化身。当然，真正的第三方立法必须尊重人大的立法主导地位，让各级人大做立法的主导者。