童大焕：今后增量改革的两个制度支点

　　 作者：童大焕

　　2005、2006连续两年，中国社会进入一个空前激烈的改革争论或者说“争论改革”时代，“教改不成功”、“医改不成功”、“中国民生投入全球倒数第一”、“改革受损最大的是干部群体”等争论层出不穷。争论的是是非非历史自有公论，但争论本身至少已经表明，上世纪八十年代初期全民共赢的帕累托改进式的增量改革早已结束，改革似乎已经进入零和博弈状态，且由于这种零和博弈已经持续经年，其积累下来的经济和社会矛盾已经使社会的忍耐力达到了某种极限状态。

　　事实的确也已经如此。比如在民生问题上，教育、医疗和住房业已成为百姓头上的“新三座大山”，且这个概念已经深入人心成为朝野共识；在环境问题上，据最新一期《瞭望》周刊报道，综合世界银行、中科院和环保总局的测算，我国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右(而当年的GDP增长率还不到这个数)。全国有10亿人无法获得足够的清洁用水。不仅如此，近年来群众的环境投诉和因环境问题引发的群体性事件也以每年30%的速度上升，环境污染问题已经成为严重危害群众健康、影响社会稳定的重要因素。

　　在经济问题上，则是大量的失业和大量的企业用工荒并存，大学毕业生的就业率不足60%，每年一二百万大学生毕业即失业。而企业开工不足已成为影响企业和经济发展的重要瓶颈。民工荒由广东等少数省份蔓延到全国各地，以浙江温岭、河北保定、广东深圳为例，不少中小私企招用非技术岗位民工，月薪开到1000元仍然难以如愿。

　　然而，这一切并不意味着中国的增量改革之路已经走到尽头，中国经济的高速增长时代也远未结束。相反，更加广阔的增量改革之路等待着我们去开拓，中国历史上从未有过的改革盛宴等待着我们去分享它的美味，问题只在于我们愿不愿意、敢不敢去做相应的制度创新，为今后的增量改革扫清障碍。

　　增量改革的第一个制度支点，应该来自公共财政体系的建立和国民收入倍增计划的实施。

　　我们今天的时代与日本上世纪60年代有不少相似之处：劳资关系紧张，产品大量积压，文化消费水平极低，失业率增加。当时的日本，出现两派经济学者的激烈争论，一种观点认为当时的日本经济已经结束战后恢复时期，不可能再有新的高速发展，只能“稳定”增长；另一种观点认为当时的日本国民经济各部门的基础都处于技术改造时期，只要采取扩大有效需求的政策，就可以继续高涨，并精密计算出国民收入在今后10年可以增加一倍。

　　此后的日本，高速增长理论占了上风，并且在决策层启动了“国民收入倍增计划”。60年代初，日本政府公共开支平均每年增加25%左右；在减税方面，从1961年开始，每年在个人收入调节税和企业税上共减税1000亿日元，同时降低利息、扶值公债和公司债的债券市场。日本1960年人均国民生产总值仅395美元，1961年开始实行国民收入倍增计划，1987年人均国民生产总值达17142美元，一跃而超过美国，除了衣食住行在亚洲人中水平最高，教育的普及率也非常高，高中升学率90%以上，大学升学率34%以上，报纸消费量也比美国还高，1亿多人口的小小岛国，如今却有多份发行量超千万份的报纸。

　　今日之中国，彩电、冰箱、洗衣机等家电产能过剩，小汽车时代正在到来，而教育、医疗、住房、城市建设、城市交通等都出现严重短缺，正是全面启动内需的千载良机。除了在城乡住房全面更新换代的时代，国家应实行低首付、低房贷利率政策以外，最根本的拉动内需的制度安排，就是通过公共财政体系，实行中国的“国民收入倍增计划”。

　　首先是减免税费。

　　2006年的政府工作报告曾谈到“十五计划”期间，中国GDP增长了57.3%、城镇居民人均收入增长了58.3%，农村居民纯收入只增长了29.2%，而政府财政收入增长了1.36倍。与我国行政管理经费占财政支出的比重为25%以上相比，其他国家的这个比重，日本是2.38%、英国为4.19%、韩国为5.06%、法国为6.5%、加拿大为7.1%、美国为9.9%。请注意，在这里，政府的预算外收入并没有计算在内。如果算上数量惊人的预算外收支，我国政府行政支出也许要占财税(含费)收入的一半以上。据全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长保育钧透露，我国每年至少有2万亿元预算外非税收入与支出、社保基金收支、国有资产收益游离于财政管理之外，不受各级人大监督。很显然，此间政府收入增长远远超过GDP增长和居民收入增长，而居民收入增长大大落后于GDP增长，更落后于财政收入增长(今年的报告进一步坦承财政收入的超收现象)。可见，正是因为国家权力太强，强制性收入增长太快，才导致了国民收入分配的不平衡，居民消费相对不足导致内需不足，中国企业也被迫通过外贸来解决市场出路。

　　现行财税体制已经使中国经济增长出现明显的后继乏力倾向。大量企业在资源性垄断和高税负的双重挤压下，被迫以压低工人工资和环境污染为代价换取生存。第七次私营企业抽样调查显示，私企利润的中位数是21万元，而纳税额的中位数却高达26万元。2006年，我国GDP增幅为10.7%，而税收增幅为21.9%，是GDP增幅的两倍多。竭泽而渔是没有未来的，减税的空间完全存在。而税负减轻，工人的工资才有上升的空间。

　　政府收入过高而支出不受制约和监督，不仅损害国民经济的基础，而且助长了政府的腐败。因此在减税的同时，必须严格政府预算；通过体制层面而非治理层面的改革，严格限制政府的预算外收支。应加强对政府财政预算的把关，各级人大应就政府预算进行经常的辩论。以本届两会为例，安排审议财政预算的时间只有三月六日下午和三月七日全天，共一天半的时间。人大代表第一次在两会期间对预算作出强烈反应：“作为第十届代表，我已参加了5年的会议，从没听过任何代表审议《预算报告》的发言”，“每年大会安排审议《预算报告》都形同虚设”，“代表看了等于白看”。“财政部提交这样虚化、不透明的报告给代表看，代表看了也白看，还怎么去监督，怎么去审议，这不蒙人么？”

　　因此，应该制定完善的“公共投入倍增计划”和“行政支出倍减计划”，以及人大严厉的财政预算审议制度。现行的行政支出每年都在原有规模上按一定比例增加、导致行政支出刚性增涨的做法必须终止，财政预算和政府的支出必须全透明，不仅对人大代表透明，还要对全社会透明。建立这样的预算辩论和审查制度，必然要求人大代表的专职化，果如此，大量官员兼职人大代表导致“自己监督自己”、“立法者和执法者集于一身”等问题自然也会迎刃而解。

　　增量改革的第二个制度支点，是统一城乡劳动力和要素市场，特别是土地和房屋市场。

　　“农民工”实际上是中国最大规模的就业和身份歧视的代名词。在户籍管制和身份歧视之下，农民工的经济地位、社会和政治地位都低人一等，同工同酬根本就是个奢望。彻底改革户籍制度，统一城乡劳动力市场，消除这一严重有违和谐社会宗旨的歧视政策，是中国扩大内需、促进城市化之需，亦是中国国际形象的需要。

　　统一城乡土地和房屋市场，对于今天和未来的中国具有非凡的意义。根据建设部《2005年村镇建设统计公报》，2005年中国城镇和村镇的市民、农民共有住宅总量为365.29亿平方米，考虑到2005年中国村镇竣工住宅6.88亿平方米，城镇商品房竣工面积为4.8793亿平方米，由此推算2006年中国城乡住宅总量约为375亿平方米，其中农民住宅约有260亿平方米，占三分之二以上。而在这些住宅中，约有100亿平方米左右处于城乡结合部，如果进行改建和重建，提高容积率(现有农房大多是平房或两层楼)，则可建造300亿平方米以上的新房，以每平方米1200元的较低市场价计算，可以新产生三四十万亿元的价值；以北京周边“小产权房”(乡镇或村级开发，没有县以上政府颁发的房产证)均价3344元计算，可以产生百亿元以上的价值。如果允许其合法入市，这个价格还会更高。农房和农村建设用地不经政府征用可以直接入市，由此带来的农房和农村建设用地的价格向价值靠拢和回归，将会在全国农村范围内产生史无前例的财富效应，迅速推动经济和社会发展。另一方面也使城市的房价回归其应有的价值水平，从而实现史无前例的中国城乡大融合，全面迅速地改善全体中国人的居住和生活水平。

　　近年来，广东、浙江、江苏、上海、安徽等地都开始了农村建设用地使用权流转的局部或区域试验。对于拥有土地的农民来说，自行建房(包括雇专业机构设计、建造)出售是土地被征收收益的数百倍；对于城市居民来说，购买“小产权房”一套即可节约数十万，“双赢”之举，自然趋之者若鹜。而除了基本农田保护之外，农民及农村组织自行决断“集体所有”的土地的用途，在宪法上也并不存在障碍。

　　刚刚审议通过、2007年10月1日起正式实施的物权法草案没有将占全国私房总量三分之二的农村私人住宅纳入完整的自由市场体系，是个莫大的遗憾。所幸草案的如上规定也为可能的变化留下了余地，将来可以通过宪法解释、物权法解释和修改土地管理法等多种途径确保农民实现完整的土地和房产权利。

　　(来源：经济观察报)