政府信息公开“从上游治水” 契合反腐格局演变

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　政府信息公开条例，是建设法制政府、阳光政府、透明政府的重要举措

　　记者/杨中旭

　　“阳光是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明，就会大大地降低腐败发生的几率”。在4月24日上午10时举行的国务院新闻办新闻发布会上，国务院法制办副主任张穹如是说。

　　在这场新闻发布会举行前4个小时，新华社受权公布了将于2008年5月1日开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例3个月前经由国务院常务会议通过，并于4月5日由国务院总理温家宝签署。张穹表示：“政府信息公开条例是推进社会主义民主，建设法制政府、阳光政府、透明政府的一个重要的举措。”

　　据《政府信息公开条例》专家建议稿主要起草人之一、中国社会科学院法学所研究员周汉华的统计，2001年，福建省完成了新中国历史上的首次政府信息公开立法工作，截至目前，在全国具有地方立法权的地区中，42%的地区已就政府信息公开进行了立法；此番中央政府的举措具备多项意义，其中之一则是规范地方信息公开立法，对尚未立法的地方和中央部委起到督促作用。

　　而几乎就在《政府信息公开条例》公开的同时，环保总局制定的部门规章——《环境信息公开办法(试行)》在中央政府网站全文公布，这也成为第一个依据条例制定部门信息公开办法的中央机关。

　　从上游治水

　　“尽管近年来地方和部门都在推动各种形式的政务公开工作，但许多地方仍然停留在单方面的承诺阶段，甚至在少数地方被当作某种恩赐。”周汉华在接受本刊采访时说，“有些政府工作人员想公开就公开，不想公开就不公开，想公开多少就公开多少，老百姓没有办法，也没地方说理。”

　　这位中国社科院政府信息公开课题组组长告诉《中国新闻周刊》，此前中央政府和地方政府颁布的有关政务公开的文件很多，但这些红头文件的执行效果并不理想。

　　条例施行之后，约束更为刚性，如果政府机关再随意缩小公开的范围或者拒绝公开应该公开的信息，公众可以通过条例规定的渠道寻求救助。

　　条例规定：符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。同时还规定，公民、法人和其他组织可以向行政机关申请获取政府信息，政府应在规定的时限内答复。

　　“现实生活中，大量本应向公众公开的信息并未公开，实际上加剧了一些社会矛盾。”周汉华说，“比如政府的规划、征地拆迁、医院就诊信息等等，都与民众息息相关，不公开将找不到借口。”

　　如果政府违反了上述规定，公民、法人和其他组织有权提请行政复议和提起行政诉讼。此前，信息公开并不在行政复议和行政诉讼的受理范围之内。

　　在同日公布的《环境信息公开办法(试行)》中，不仅政府环境信息需要公开，企业环境信息也被鼓励公开，其中污染严重的企业还被强制要求公开企业环境信息。其界限是：污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标。

　　这些企业的名称、地址、法人；主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况都要被公之于众。同时，“商业秘密”不再是这类企业拒绝公开的理由。

　　信息公开只是一个点上的突破，条例在面上的突破在于它的倒逼效应。条例规定：政府机关应当准备政府信息目录和公开办事指南，应当指定专门人员负责政府信息公开工作，应当在办公地点提供查阅条件，必须在时限内作出答复，应当建立违法责任追究制度等，这“实际上是打开了政府信息资源管理的末端环节，必然会产生倒逼效应，促使政府机关完善整个政府信息资源管理制度”。周汉华说。

　　整体而言，条例折射了政府权力向义务的转变，换言之，从政务公开的主动“承诺”到信息公开的被动执行“条例”，政府行政权力再度受到制约。

　　从更为广阔的视角审视，对行政权力的约束也正在从强调事后救济(行政复议、行政诉讼)转向事后救济与事前预防(信息公开)并重。

　　这一预防措施恰好符合了反腐格局演变的大背景。正如前所述：“信息公开有如阳光，正是最好的防腐剂。”《政府信息公开条例》从研究、起草到出台，已历经十数年之久。在后期起草和制定的过程中，知情人士说，中纪委的推动力度最大。

　　一些人曾经担心，信息公开可能会减弱社会的稳定性，甚至造成一定程度的混乱。

　　但各地实践以及2003年的“非典”教训表明，信息公开不仅没有让这些担心变成现实，反而令社会更加稳定，起到了“社会安全阀”的效果。

　　公开与保密

　　在《政府信息公开条例》中，也有两处涉及到保密制度。

　　条例规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任ÿÿ行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应该依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

　　同时，条例还对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息在何种情况下可以公开进行了规范。

　　在接受本刊采访时，国家行政学院法学部主任应松年表示：政府信息以公开为原则，以不公开为例外。不公开，即是保密

　　“问题是保密性质和范围如何界定。”周汉华说，“目前的《保密法》，的确存在标准过严、范围过宽的问题。”

　　事实上，《政府信息公开条例》的起草也与《保密法》有着源头上的关联。1998年，中央酝酿修订1989年开始施行的《保密法》，前期的研究工作是保密工作与信息公开之间的关系。9年之后，《政府信息公开条例》已经颁布，《保密法》的修改仍然没有完成，这将对《政府信息公开条例》施行后的效果产生直接的影响。

　　此外，公开将导致政府权力进一步受到约束，“而世界范围内，没有任何一个政府愿意主动受到这种约束。”周汉华说。

　　此前，美国《信息自由法》尽管在1966年颁布施行，却在施行中受到重重阻力，直到1974年该法修正案通过后，信息才真正“自由”；而在英国，信息自由法案预留了长达5年的准备期，2000年即已通过，2005年才开始施行。相对而言，中国政府的行政权力更为集中，即使条例颁布实施后，信息公开的效果仍待观察。

　　在阳光立法体系中，信息公开只是其中的一个方面。国际上公认，美国在信息公开方面领先，就中国而言，类似美国的《阳光政府法》《财产申报法》《反腐败法》等都还没有出现。

　　“指望一部条例解决信息公开的所有问题并不现实。”周汉华说。