查扣物品贬值、损毁、被私分责任难界定

　　据报道，近一阶段来，因为被有权机关罚没、扣押物品损毁灭失而引发国家赔偿案件和其他诉讼，呈上升趋势。由此各地对罚扣物品的保管规范的重视，也正在被提到相对的高度。

　　但是，由于进行物品查扣的执行主体众多，有司法机关也有行政执法机关，再加上各有权机关做法和重视程度各有不同，个别地方存在对罚扣物品保管上的漠视，导致被执行对象部分财产的贬值、损毁、丢失。

　　针对以上出现问题，有专家建议，国家应该尽早研究制定一部罚扣、冻结款物的统一规范。

　　□本报记者 李 亮

　　8月1日，浙江宁波市环境污染防治规定开始实施，其中第二十八条的规定，被媒体普遍认为具有积极的借鉴价值。该条款规定：“环境保护行政主管部门扣押、查封有关设施、物品的期限不得超过三十日……对被扣押、查封的设施、物品，环境保护行政主管部门应当妥善保管，不得使用。因环境保护行政主管部门的过错造成被扣押、查封的设施、物品损毁、灭失的，环境保护行政主管部门应当依法赔偿。”

　　有专家分析，这项条款的进步意义在于，它明确了罚扣物品的期限和进行赔偿的责任。同时，这位专家认为，因为这部地方法规不是专门针对查扣行为，因此没有将保管和赔偿的条款细化，也有情可原。但是从另外一个角度上讲，这就更需要一部专门的法规予以规范，以使相关条款更具可操作性。

　　实际上，因为包括司法机关和各行政执法机关在内的执行主体，很多情况下对查扣物品疏于管理，没有尽到注意义务，导致物品损毁灭失的事件不断在发生。由此引发了大量国家赔偿案件和相关诉讼。

　　这种现象引起了有关部门和地方政府的重视。

　　“找不回”的黄金

　　霍士龙(化名)的46公斤黄金不见了，是在某地公安局“消失”的。

　　5年前，霍因为携带46384克黄金，被当地公安人员以涉嫌非法经营罪立案侦查，他所携带的黄金也被公安机关扣押。3年后，霍士龙被法院宣告无罪，这时，他发现他的黄金找不回来了。

　　46余公斤的黄金去了哪里？

　　霍士龙找到了公安局经侦支队，据了解，2002年9月26日，经侦支队已将所扣押的黄金出售给中国人民银行的当地支行，总售价380多万元，这发生在霍士龙被扣押的5天后。经侦支队称该款项在案发最初阶段于2002年9月27日已上缴国库，属已决事项，拒不退还。

　　霍士龙说，案卷中只有当地公安局的罚没收据与出售给中国人民银行的收据，并无上缴国库的回单。

　　霍士龙的无罪是由于国家法律法规发生了变化。2002年8月至9月，霍士龙在无黄金收购许可证的情况下收购黄金的行为，在案发时违反了《中华人民共和国金银管理条例》第八条，系非法经营行为，后因国务院下发文件取消了黄金许可证审批，根据《中华人民共和国刑法》第十二条规定，霍士龙的行为不构成犯罪。

　　这一点也造成了黄金的去向问题，经侦支队认为，按照当时的法律规定，即国务院下发文件以前，霍士龙构成非法经营罪，审判时国家法律法规发生变化，依据从旧兼从轻原则，判决无罪。但是，又以公安机关对涉案黄金的处理是依据有关法律规定作出的，依据国家赔偿法不属于应当退还的范围，这个案件不是错案，不能办理收入退库，法律的溯及力不能及于已决事项等理由，所以不予返还涉案黄金。

　　霍士龙认为，他于2002年9月21日被公安局经侦支队抓获，携带的黄金等物品被扣押，9月26日扣押的黄金被出售，公安机关称9月27日将变价款上缴国库，此时霍士龙还只是犯罪嫌疑人，并不是犯罪分子，被扣押的物品公安机关有保管的义务，另外，该46余公斤黄金是涉案证物，应该待法院作出生效判决后，由法院通知查封、扣押机关上缴国库，查封、扣押机关应当向法院送交执行回单。

　　律师分析，霍正在酝酿起诉当地公安机关，如果他一旦胜诉，那么国家将面临几百万元的赔偿；如果败诉，就暴露出司法机关在查扣物品制度上的缺陷，当事人的权益无法得到保障。

　　扣押物品管理过程中的问题

　　霍士龙的案件只是近期的一个典型案例，从有关报道上分析，类似案例发生数量不断在上升。

　　比如广州中院就曾办理过这样一起国家赔偿的听证案件：

　　曾某一直从事脚手架租赁业务，其女儿李某从事脚手架销售业务，母女俩在经济上是分开的。后来，李某与廖某发生空头支票问题，廖某向增城市公安局报案，称李某涉嫌诈骗。增城市公安局警员找到曾某，要将曾某存放在广州市黄埔区大沙仓库的建筑用脚手架配件拉走，曾某当场提出异议。曾某称，警员在没有出示证件、没有开具扣押清单的情况下，直接叫廖某将货物拉走；事后，曾某发现只有廖某等人及公司的收条，没有公安局的扣押清单而产生怀疑，遂向大沙派出所报警，并向广州市公安局督察大队投诉。与此同时，当地公安局还到东莞市一工地将曾出租的脚手架予以扣押。上述被扣的货物价值合计89万多元。

　　曾某的律师说，当地公安局扣押货物不开具《扣押物品清单》；货物扣押后交报案人转卖，曾某的财产遭受了重大损失。请求法院判决公安局支付赔偿金89万元。

　　记者对相关的案例进行分类后，有如下类型：

　　●私分、私用扣押物

　　北京的孟某是一所民办大学的董事长，两年前突然卷入了一场刑事诉讼案，其大量股票被抛售，所得99万余元现金和一辆丰田佳美轿车被当作“涉案赃款赃物”扣押。但是在他终审被判无罪后，当地检察机关却以种种理由拒绝交还被扣财产，直到现在这些财产还没有物归原主。原来以涉案赃款赃物名义扣押的钱和车，根本就没有移送到法院，汽车已经被检察院用得破旧。

　　●疏于管理导致扣押物贬值

　　陈某由于涉及到一起非法经营罪，其驾驶的奥迪A6轿车、手机、相机被公安机关扣押，该扣押物品被返还时，陈某发现其所有物品都存在不同程度的损伤，轿车不但被暴晒，还有多处划痕，手机、相机有被水浸过的痕迹，已经不能使用，陈某要求公安机关承担责任，赔偿损失，但至今未果。

　　某地工商部门扣押了一批纸张，由于纸张属于不宜保存的物品，但该工商机关并没有很快变卖，加上当地天气阴雨连连，导致大量纸张霉变，在返还当事人时，已经严重贬值，为此，当事人多次找工商部门提出要求赔偿，均得到不予赔偿的答复。

　　 ●长期扣押

　　张某借住在董某家期间，被公安局带走，同时把房间内一些物品开了扣押清单带走，其中大部分物品属于董某，董某当时提出异议。在场几位警察回答说：调查清楚属于你就会归还你。扣押单上要求张某核对签字，随后，张某跟警察走后经过一晚的问话，第二天返回，董某去追问扣押物品的事，得到的答复是：仍在调查中。

　　据公安局开出的扣押单显示，至今已差不多一年了。其间董某和张某去问过多次，得到答复都是：未调查清楚不能归还。

　　其实，不仅仅是公安机关在办案过程中存在这样的问题，工商、海关、药监、卫生、城管等行政执法部门都会遇到类似情况。

　　保管不力的原因

　　根据国家相关法律法规，公安机关、人民检察院和人民法院对于扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查。任何单位和个人不得挪用或者自行处理。对被害人的合法财产，应当及时返还。对违禁品或者不宜长期保存的物品，应当依照国家有关规定处理。对作为证据使用的实物应当随案移送，对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送。

　　“如果暂扣物品在扣押期间出现损失，应该由扣押机关承担责任，如果由于保管不力，则应按照法律对责任人进行处罚，严重的要追究相关责任人的刑事责任。”陈刚说。

　　虽然法律中已规定了对于暂扣物品保管的法律责任，但是在司法实践中，法律法规中仍然存在一定的模糊地带。执法部门也有自己的“苦水”。一位江苏省某县级市的基层警员说：“我们的保管室条件不是很好，只有两个人值班，那些容易保管、体积小的物件管理起来比较方便，但是对于那些大的涉案物品，比如汽车之类，我们很难维护。”

　　人力不足、财力不足、保管环境差在基层办案人员中是共识，这一点也是保管扣押物品不力的一个重要原因。

　　“尤其是在偏远的、经济欠发达的地区，保管人员往往有心无力，致使扣押物品损坏、贬值是需要解决的一大问题。”公安大学侦查系副教授陈刚对本报记者说。

　　据陈刚介绍，上述的一些对扣押物品保管不力的问题在以前比较常见，现在的情况已经有所好转，在保障公民的财产权利上，执法机关的意识正在逐渐加强。

　　针对类似情况，有专家提出建议认为：

　　第一、专所专人管理，严格交接手续。扣押物品应当设立专用保管场所(符合防火、防盗、防潮等安全要求)，指定专人保管，保管人对罚没的物品应当建账设卡，科学管理、分类放置。因案情需要调用所保管的物品时，应经办案部门领导批准，扣押的物品启封时，案件承办执法人员和保管人员应当同时在场，当面清点查验，归还时，应由保管人员清点验收并重新封存。

　　第二、规范管理制度，严格落实责任。因保管不善等人为因素造成扣押物品丢失、损毁的，有关人员应当承担责任；对违反制度，隐瞒、截留、挪用、调换、私分或自行处理的，对直接责任人给予行政处分，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三、规定保管期限，妥善做好扣押物品处理工作。由于不同案件的复杂程度不同，各执法部门可以根据办案需要规定扣押物品的保管期限，在办案期限内未能处理的，统一没收处理；对扣押物品规定期限内，对确定为无主物、危险品、违禁品等按有关规定处理；对时效性强或者易变质等不宜长期保存的物品，按国家有关规定处理。

　　而为了加强对扣押、没收物品的管理，安徽铜陵市药品监管局也出台了“扣押、没收物品收管分离暂行规定”。该办法从扣押、没收物品的管理、储存、建账、处理、销毁等方面明确了责任部门和具体管理方式。

　　在贵州，贵阳市质量技术监督局稽查分局制定了财务工作制度、罚没财物管理制度、扣押(没收)物品出入库管理规定等，建立扣押(没收)物品出入库台账，安排专人负责仓库物品的管理工作；二是对扣押(没收)物品均使用国家质检总局统一的制式清单文书登记，入库后登记台账，做到及时验收核对，手续完备，责任分明；三是销毁物品由相关负责人认真核对，销毁清单由相关部门及领导审批；四是积极落实有关罚没款物管理的各项法律法规、规定和制度，严格执行“收支两条线”的规定，确保依法没收的财物纳入财政管理。

　　由于各地的规范大部分由相关部门作出，很多问题都存在争议，比如对查扣物品是否需要收取保管费，收取保管费有无法律根据等等。最为重要的是，如何统一规范如果执法机关在保管上的注意义务和保管程序，以及一旦出现行为瑕疵，如何赔偿，赔偿范围和额度的厘定，等等问题都不应该由具体执法单位作出。因此，有专家建议，国家应该适时考虑制定一部统一的规范。