试点两月79件人民调解协议被诉前确认

　　本报定西(甘肃)9月2日电 记者周文馨通过诉前司法“确认”，就可以赋予人民调解协议法律效力。记者今天获悉，一项开创全国先河的纠纷解决机制已在甘肃省定西市基层法院初步建立。

　　记者了解到，这项名为“人民调解协议确认机制”的具体运作方法是：人民调解委员会等非诉讼调解组织对当事人之间的矛盾纠纷进行调解达成协议后，经当事人申请，人民法院经过审查认为协议内容合法，就可以出具法律文书确认该调解协议有效。确认后的人民调解协议具有法律效力，当事人必须履行，不能反悔也不能另行起诉；如果一方拒绝履行协议，另一方当事人可直接申请人民法院强制执行。

　　定西市中级人民法院院长时春明特别强调说，此举与其他少数地方法院实施的“人民调解协议确认机制”有着本质上的区别。定西市法院试点的这项制度，是当事人对调解协议没有反悔，即没有进入诉讼程序前的确认；而其他地方对人民调解协议的确认，都是当事人反悔，并以同样事实起诉后，人民法院在审判中审查调解协议内容合法而进行的确认，即诉讼中的确认。

　　据统计，这项制度在定西市法院12个法庭全面试点两个多月以来，共对79件人民调解协议进行了确认，涉案标的32万余元。其中，73件现已执行，均为当事人自动履行。

　　据介绍，这项制度将于明年在定西市全市法院普遍推行。

　　定西法院首创“人民调解协议确认机制”人民调解协议诉前经法院确认后具有法律效力拒绝履行法院可能强制执行

　　诉前司法“确认” 开辟解决纠纷新径

　　□新闻延伸

　　本报记者 周文馨

　　“我以后再也不闹了！”9月2日，微凉的秋风中，73岁的汪怀真老人站在自家墙头上看着墙外，一脸笑容。

　　与汪家一墙之隔的是甘肃省定西市渭源县莲峰镇第一小学。就在不久前，汪家与这所小学的纠纷，还让学校的教学一度受到影响。

　　10年前，莲峰镇第一小学在修建教学楼时，为了拓宽教学区与教师宿舍之间的便道，占用了汪怀真老人家30平方米的宅基地，当时汪家提出在其房屋后墙上开个窗口，向学生出售一些小食品，双方达成了口头协议。

　　今年初，上级教育主管部门在检查工作时发现，这个小商店出售的食品存在卫生安全隐患，要求学校进行整改。学校为了消除隐患，制止学生去小商店买食品。

　　“学校也太不讲理了吧！怎么尽让老百姓吃亏。”于是，汪怀真老人天天都去学校找校长、主任评理。交涉无果后，老人用树干等封堵了本属于他家宅基地的学校便道。镇政府、上级教育主管部门多次出面调解，最终都没有结果。

　　6月初，这起纠纷被渭源县“万名干部下基层集中排查调处矛盾纠纷”活动工作组获知，随后，由莲峰镇政府、莲峰法庭、司法所的工作人员组成的工作组进驻学校和汪怀真老人家中，做疏导工作。

　　“当初我答应学校占我的宅基地并不是白送，现在学校不讲信用，让我吃了亏。”起初，汪怀真老人非常激动，“要么拆学校还我宅基地，要么让我继续卖东西。”

　　工作组耐心细致地与老人进行了多次谈心，老人最后表示，不再闹事，愿意协商解决。

　　6月19日，莲峰镇司法所的工作人员再次登门调解，双方达成书面协议，由莲峰镇第一小学付给汪怀真经济补偿款1500元，小商店窗口关闭。

　　为了防止反悔，当日，莲峰镇第一小学向渭源县人民法院莲峰法庭提出确认协议的申请。法庭通过审查双方当事人达成的协议内容，认为不违反法律法规的禁止性规定，也不损害国家、集体或他人的利益，且双方自愿，于是认定该协议合法有效，于第二日进行了确认，赋予了调解协议法律效力。

　　莲峰法庭所实施的，正是目前在定西市初步建立的“人民调解协议确认机制”———一项开创全国先河的纠纷解决机制。

　　思路提出

　　赋予人民调解协议法律效力

　　“我研究‘人民调解协议确认机制’已经四年多了。”时春明说。时春明是定西市中级人民法院院长。

　　4年前，时任甘肃省高级人民法院研究室主任的时春明，根据省高院院长郝洪涛关于“加强人民法庭建设，不仅要加强硬件建设，还要加强软件建设”的指示，对如何建立人民法庭有效工作机制，不断提高司法能力和司法水平，进行了深入调研。

　　“当前，我国解决民间纠纷的主要途径有人民调解组织的人民调解、行政机关与其行政职能相关的行政调解和人民法院的审判三种形式。”时春明说，按照制度设计，人民调解、行政调解等非诉讼调解是基础和纽带，应承担绝大多数民间纠纷的调解工作；诉讼程序是保障和支撑，只对复杂、疑难案件进行审判。

　　由于人民调解组织等非诉讼调解组织对矛盾纠纷进行调解达成的协议不具有法律效力，协议达成后一方当事人反悔不予履行，另一方不能据此向人民法院申请强制执行，只能另行起诉，这样既浪费调解力量和司法资源，又增加当事人诉累，还容易将小纠纷酿成大案件，引发上访缠诉。

　　“一方面，人民法院经受着‘诉讼爆炸’的考验，另一方面，人民调解和行政调解的功能没有得到充分发挥，造成资源闲置。”定西市渭源县人民法院院长安莉举例说，去年，全县235个人民调解委员会受理案件723件，调解成功702件，每个人民调解委员会一年调解纠纷平均不足3件。但县法院从事民商事审判的工作人员仅21人，2006年审结民事案件682件，调解427件。

　　同时，人民法庭负有指导人民调解工作的职责，但过去这种职能的发挥仅仅是组织短期的以会代训、邀请人民调解员旁听审判，其方法单一，流于形式，不能从根本上解决人民调解的法制化、正规化、程序化问题。

　　“针对以上问题，我们在充分调研的基础上寻找到了一个解决问题的途径，这就是建立‘人民调解协议确认机制’，以此来大大提升人民法庭的软件建设。”时春明说，这个机制就等于在非诉讼调解和诉讼之间搭建了一个桥梁，可以发挥好两个作用，即非诉讼调解的基础作用和人民法庭的主阵地作用。当事人一方或双方对经过人民调解组织调解达成的协议可以申请人民法庭确认，确认后的人民调解协议具有法律效力，当事人必须履行，不能反悔也不能另行起诉；如果一方拒绝履行协议，另一方当事人可直接申请人民法院强制执行。

　　最大创新

　　未进入诉讼程序前的确认

　　这一创新之举立即引起轰动，但也有不少人担心，此举是否有足够的法律依据支撑？

　　对此，时春明解释说：“人民法院对于进入诉讼程序的民事案件，在征得当事人的同意后，可以委托人民调解组织对案件进行调解。人民法院对刑事自诉案件和其他轻微刑事案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解，尝试委托人民调解组织调解。”最近，最高人民法院、司法部公布的《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》中有这样的规定。

　　2002年11月1日，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》开始实施，其中也规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”

　　“以上规定明确了人民调解协议的民事合同性质，并且只要遵循民事活动自愿原则和‘法无禁止即自由’的精神，调解协议就是有效的，就能够得到法律的保护。”时春明认为，既然人民调解协议是民事合同的一种，它理所当然必须遵守民事活动的另一项重要原则———诚实信用原则，非经法定程序或协商一致，不得随意悔约，否则必须承担违约责任。

　　最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条规定：

　　“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。

　　“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”

　　根据该规定，人民法院委托的单位或个人主持达成的调解协议，法院可以依法予以确认；同样，对人民调解委员会或行政机关主持达成的调解协议，经审查只要符合自愿合法原则的，人民法院也应当依法予以确认。

　　今年3月，最高人民法院发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，明确规定了支持鼓励当事人选择人民调解和行政调解解决纠纷，依法确认其法律效力的内容。

　　“我们实施的‘人民调解协议确认机制’，虽然与其他少数地方法院实施的‘人民调解协议确认机制’形式上相似，但实际上有本质的区别。”时春明特别强调说，定西市法院试点的这项制度，介于非诉讼调解与诉讼之间，是当事人对调解协议没有反悔，即没有进入诉讼程序前的确认；而其他地方对人民调解协议的确认，都是当事人反悔，并以同样事实起诉后，人民法院在审判中审查调解协议内容合法而进行的确认，即诉讼中的确认，也就是法院根据最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，依法裁定确认人民调解达成的调解协议。

　　时春明说，实施这项制度，其目的是增加解决纠纷的途径，拓宽解决纠纷的渠道，降低诉讼成本，使人民调解、行政调解与诉讼程序有机结合起来，使非诉讼调解在纠纷解决中发挥好“第一道防线”的作用，使人民法院在纠纷解决中发挥好“最后一道防线”的作用。

　　试点推行

　　成效初步显现尚存一些问题

　　今年1月，渭源县人民法院的莲峰、会川等4个法庭被确定先行试点。

　　5月29日，定西市法院正式下发了《关于开展“人民调解协议确认机制”试点工作的通知》，将渭源县法院确定为试点法院，将其他6个基层法院的8个法庭确定为试点法庭。

　　在渭源县法院院长安莉的办公室里，记者看到了一本盖着渭源县人民法院公章的“矛盾纠纷排查调处暨调解协议确认登记表”，表上清晰地记录着每一起案件发生的地点、当事人、案情摘要、案由、确认机制、诉讼费、执行等情况。

　　“在探索中，我们扩大了调解主体，除各级人民调解委员会外，还包括各级行政机关、社会团体和各类法律服务机构。”安莉向记者介绍说，在调解范围上，除了一般民事纠纷，诸如婚姻家庭、相邻关系、土地承包经营、人身损害赔偿、民间借贷等，还包括轻微刑事违法行为引起的纠纷。

　　对人民调解协议确认案件，定西各级法院试点法庭严格执行《人民法院诉讼费交纳办法》，按照办法规定的项目和标准一律减半收取诉讼费。对生活困难、确实无力负担的，依法决定减、缓、免交诉讼费。

　　据最新统计，这项制度在定西市法院12个法庭全面试点两个多月以来，共对79件人民调解协议进行了确认，涉案标的32万余元。其中，73件现已执行，标的为28万余元，均为当事人自动履行；其余6件因履行期限未到而尚未执行，标的4万余元。

　　时春明说，在试点的过程中，也出现了一些问题需要认真研究和解决。例如试点工作进展不平衡、确认书格式还不统一、调解协议确认范围有待进一步规范和具体、缺乏经费保障等；另外，从名称上，将“人民调解协议确认机制”改为“非诉调解协议确认机制”，应该更规范、更贴切，但前一种称法更大众化，便于在推广实施中宣传和发动。

　　专家看法

　　尊重了“当事人意思自治”

　　8月30日，甘肃省委常委、政法委书记罗笑虎在全省人民调解工作电视电话会议上说，定西市法院实施的这项制度，提高了人民群众对人民调解组织的信任度，有效地促进了调解协议的落实，方便了群众，降低了诉讼成本，是充分发挥人民调解的基础作用、建立多元化纠纷解决机制的有益尝试，值得认真总结推广。

　　但也有人认为，这种制度简化甚至省略了法院审判所必须的法律程序，却产生了具有法律效力的文书和结果，因此其能否保证法律的公平正义值得商榷；此外，这项制度似乎有悖于民事活动“当事人意思自治”原则，是对当事人自由处分其实体权利和诉讼权利的剥夺。

　　“与其学人九十九步，不如自己创新一步。”面对这些争议，时春明说，目前，这种机制是一种改革，改革就得有突破，创新就会冒风险，但是最根本的一点，就是看这个改革创新是否符合最广大人民群众的根本利益；依法治国，就是看法律能否深入到每一位老百姓的心里，能否让每一位公民都能依法维权，尊崇法律。

　　“与其看着争议当事人在达成协议———反悔———诉讼———执行难的各个环节反复奔波，饱受诉累，不如引导他们遵守规则，互守诚信，践行承诺，以法律强制力为保证，实际维护自己的合法权益，早日从争议中解脱。”甘肃省资深行政法学专家李润成认为，“人民调解协议确认机制”，既充分尊重了“当事人意思自治”，又依司法审查职权对协议内容是否合法进行审查，实质是对“当事人意思自治”更进一步的尊重，实现了“当事人意思自治”与国家意志的有机结合，这正是现代法治国家和构建和谐社会所需要的。

　　人民调解是我国独特的解决民事争议的法律制度，特别在民间，对化解矛盾纠纷、维护公序良俗、社会和谐稳定发挥着独特的重要作用。然而，它存在一个不可回避的问题，即不具有法律强制效力，对当事人不具有刚性约束。李润成说：“因此，在新的历史时期，如何既充分尊重‘当事人意思自治’，使民事争议当事人相互让渡权益达成最高层次的‘合意’，又使这种‘合意’得到法律上的确立和履行，这是人民调解制度焕发新的生命力的正途。”

　　本报定西(甘肃)9月2日电

　　编后

　　在经济成分多元化、利益格局多元化的社会主义市场经济体制下，人们的生产、生活方式有着多种选择。与此相对应，人们解决民事争议的途径也必然是多样的。在这样的背景下，如何构建多元化纠纷解决机制，成为综治工作和司法实践面临的重要课题。定西市法院探索的“人民调解协议确认机制”，可以说是对这一课题深入研究后的一个成果。

　　但是，任何一项新机制、新措施的出现都不可能去要求它完美无缺，它需要实践者在法律的框架下、在探索中不断完善。