用制度限制官员代表比例很必要

　　本报记者 王亦君

　　“新疆的这一通知，是人大组织建设的一项有益探索，用制度来限制人大代表中的官员比例，这在我国地方人大制度建设中还比较鲜见。”中国政法大学法学院副院长、宪政研究所副所长焦洪昌，今天就新疆维吾尔自治区党委办公厅12号文接受记者采访时，对这一做法给予了肯定。

　　“我国各级人大代表中的官员比例偏高是个老问题，由此带来的问题也被逐渐重视。”焦洪昌说，官员代表偏多容易产生几大弊端：

　　其一，人大代表中官员太多，会把官场上的位阶观念带进来，例如小组讨论发言的时候，就会很自然的请领导先讲，这样就有悖平等。官员代表和真正来自基层一线的代表掌握的政治资源和话语权不能同日而语，这又伤害了人大代表的平等原则。

　　其二，各级人大最重要的职能是监督“一府两院”的工作，审议政府工作报告和法院、检察院工作报告，对政府的预算、决算提出建议，官员在代表中占过多的名额，就会出现自己监督自己的尴尬情况，很难公正履行代表职责。

　　同时，各级人大代表还有向政府机关提出批评、意见和建议的权利，如果人大代表中大多是官员，就很难提出批评意见和建议，很难反映民意，这是一个很关键的问题。

　　官员占的比例、数额太多，来自基层的代表肯定就会很少。焦洪昌认为，这会使基层的利益不能得到真正表达。

　　事实上，人大代表中官员比例过高，早已引起社会各界的关注。早在2005年全国两会期间，中央党校教授王贵秀就曾大声疾呼，“我国各级人大代表中的官员之多是世界罕见的，人民代表大会不是官员代表大会！”

　　今年全国两会期间，来自广东团的全国人大代表邓明义和其他30多名全国人大代表一起，提出议案建议修改《选举法》，增加限制政府官员在全国和地方各级人大代表中的数量。

　　邓明义说，《选举法》的不完善，使得人大代表的产生出现问题。比如，《选举法》第二十九条规定“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生”。这一条没有明确规定和限制各级政府官员所占的比例，造成目前各级人大代表中官员所占比例很大，也造成目前全国人大代表的结构不正常。

　　邓明义建议《选举法》增加条款，限制政府官员在代表中的比例，让更多的人大代表从基层中产生。政府官员确实需要参会的，可以通过列席或旁听的方式。

　　北京大学人民代表大会制度和议会研究中心主任、中国政法大学教授蔡定剑认为，要改变官员代表太多这一状况，最根本的是要转变人大代表的组织结构，官员不能同时兼任人大代表，同时让更多的公民来参与国家的管理。人大代表官员的一身二任，人大的监督权就很难真正落实，就会陷入官员自己监督自己的局面。

　　在对新疆维吾尔自治区党委办公厅12号文表示肯定的同时，焦洪昌也对12号文在具体操作过程表示担忧，“比如25％和75％的比例如何具体分配，怎样界定真正来自一线的工人和农民，如果有一个农民企业家来参选人大代表，那他是否属于真正的农民呢？”焦洪昌认为，类似的问题还会有很多。

　　焦洪昌建议，在具体操作中，不必硬性规定一线工人农民的比例。我国的人民代表大会制度，实质上是选出代表进行议事的制度。这些代表的推选，首先要能代表某个特定群体的利益，反映某个特定群体的意志；其次要有带着这些利益和意志到人民代表大会里进行议事的能力，两者缺一不可，却都不必跟代表是否来自一线有关。

　　另外，现有的代表结构模式应该改变。现在全国和各级人大代表是按照工人、农民、党政干部、知识分子、民主党派和无党派代表人士、归侨这几个方面来构成的，显然已不能反映社会的发展变化。比如企业家群体、新兴职业群体，如果他们不能获得正式的代表比例名额，必然会挤占工人、农民、知识分子的名额。所以，增加企业家群体，开辟他们进入各级人大的正式渠道也是必要的。