统筹城乡科学发展：构建新体制 建设新城乡

　　四川新闻网-成都日报讯：

　　——十六大以来我市探索符合成都实际的科学发展之路系列述评（二）

　　本报首席记者 高纪开 本报记者 陈伟 张立

　　统筹城乡发展，是贯彻落实科学发展观的主要实践活动，是一场涉及思想观念转变、资源配置整合、生产力布局优化、人口大量转移、利益关系调整、管理体制改革、领导方式创新的全面深刻的经济社会发展模式变革，触及众多制约科学发展的深层次矛盾障碍，诸如城乡二元结构体制、粗放型经济增长方式、传统行政管理体制、不均衡的公共服务和社会事业等等。

　　面对重重障碍，成都迎难而上，大胆突破。5年来，按照落实科学发展观、构建和谐社会的要求，不断探索建立统筹城乡的科学发展体制，以“全域成都”的理念构建新型城乡形态。

　　破题

　　大集中 构建城乡新形态

　　成都虽然是地处“天府之国”的西部特大区域中心城市，但在城乡二元结构体制影响下，中心城区与郊区特别是远郊区的发展长期以来不同步，城乡经济社会差距同全国大多数地方一样比较突出。就拿规划来说，过去，只有城市规划，规划不管农村。“半个规划”导致的直接后果就是城乡建设割裂，农村发展不仅无章可循，而且基础设施和基本公共服务欠账太多。

　　更严峻的难题还有一大串：如何促进农村人口特别是富余劳动力向城镇和非农产业有序地转移？如何促进农业提高效益，并与二三产业互动互促、与市场经济紧密联系，从而形成农民持续稳定增收的长效机制？农村滞后的教育、卫生、社会保障等一块块“短板”如何加长？……这些，都对改变城乡二元结构提出了挑战。

　　实践证明，任何针对“一农”而不顾其他的办法，不可能从根本上解决“三农”问题。破解“三农”问题，必须跳出“三农”。进入城市化快速发展阶段的成都，决心用城市化之剑，去破解长期形成的城乡二元结构、“三农”问题历史顽症。

　　发轫于双流县的“三个集中”，在实践中为成都探索出了通过集中集约发展的新型工业化和城镇化来转移富余农民，通过农用地规模经营来发展现代农业的新路。

　　“三个集中”作为城乡一体化战略的核心，有效地实现了城乡资源的大整合大重组，构建起三次产业发展和经济社会协调发展的大循环：工业和土地集中，直接促进了工业和现代农业的发展，也为农民向城镇转移创造了条件；农民转移和现代农业的发展又激活了农民潜在的消费需求，使城乡市场充满活力，而这个过程也自然为各项公共服务覆盖整个城乡创造了良好的条件。

　　“三个集中”不仅需要提高集中的比例，更需要提高集中的质量。2003年7月11日，迎宾大道边那幢超越规划红线大楼一声炸响，成都上了一堂深刻的“规划课”。“三个集中”作为编制和实施规划的基本指导思想，从一开始就将城乡规划和集中集约发展紧密联系。

　　科学的城乡规划，是实现科学发展和依法行政的基础。实施统筹城乡发展以来，成都打破城乡规划分割格局，高起点、高标准、高质量地编制各项城乡规划，范围覆盖“全域成都”，从以前仅限于中心城区的598平方公里变成了全市域12390平方公里，实现了城市功能、产业布局、基础设施、公共服务设施等10多个方面的城乡规划满覆盖，连全市全部4000多个村的农房建设也都纳入规划管理之中。规划编制、规划实施管理、规划监督管理实现“三个满覆盖”，为统筹推进“三个集中”铺设了科学的轨道。

　　在科学规划的引领下，“三个集中”花开“三大圈层”，香满城乡，不断深化。地处城乡接合部的锦江区三圣街道办，过去是有名的穷乡，2003年起“五朵金花”相继绽放，产生了多重效益：农村发展环境建设与发展现代农业有机结合，在促进农民增收的同时，为农民打造了高质量的生活环境，也为城里人提供了休闲场所，提高了城市环境质量，完善了城市功能配套。2007年，温江区在从城郊型向城区型发展的过程中，将区域发展形态转变的趋势和农民改变生产生活方式的诉求有机结合，实施“两股一改”（村集体资产以股份的形式、村集体土地以股权的形式，量化到每个村民人头，使其农民的身份真正得以转变，实现真正意义上的“村改社”），拓宽了大统筹大集中的道路。地处远郊的邛崃市羊安镇，以土地整理为契机和突破口，统筹推进工业集中发展、农民向二三产业转移就业和向城镇转移居住、土地规模经营推动现代农业发展，为纯农地区推进“三个集中”探索了经验。

　　以“全域成都”理念实施的统筹城乡发展，通过“三个集中”这一基本方法，正在推动12390平方公里全市域经济、政治、文化、社会建设“四位一体”发展，整体构建现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

　　 突破

　　大统筹 破解新难题

　　钱从哪里来？人往哪里去？资往哪里投？这是统筹城乡发展面临的最现实难题。

　　解决之道，是统筹各类要素资源，科学布局生产力的新格局。

　　省委常委、市委书记李春城这样来诠释统筹的重要性：要提高统筹水平，就必须在更广领域和空间，甚至跨区域、打破行政界限，实现“三个集中”的统筹推进。

　　2005年，蒲江县复兴乡结合农业产业化经营、农民集中居住、发展环境建设，在5个村实施土地整理，整理旧宅基地、废弃地，5个村新增3332.3亩耕地，新增率14.29%。这样的统筹，不仅带来了复兴乡农民生产生活方式的大变革，也为其他区域发展积累了存量土地资源。

　　“三个集中”，需要统筹配置较大范围的资源，调动集中以外的其他地方的积极性。2006年，双流县出台规定：镇(街道)引荐项目落户到工业集中发展区，实行招商引资到位资金、税收、地区生产总值全部计入引荐镇（街道），并按项目规模另给予单个项目最高可达100万元奖励的“全分一奖”政策。这一年，双流新引进项目100%进了工业集中发展区，工业集中度1年提高12个百分点。

　　区域之间的资源统筹，则以市场为动力，促进资源互补和产业合作。有“女鞋之都”之称的武侯区，将生产基地外移至金堂、崇州两县（市）；锦江区与金堂县合作对接，在腾出来的土地上，发展高端制造业和服务业。在市场之“手”的推动下出现的“工业飞地”、“农业飞地”等，深化了区域互动合作，使资源的节约利用和城乡产业的升级调整有机结合。

　　统筹财力，打捆花钱，资金使用效益提高。过去，由于缺乏统筹花钱的意识，财政支农资金“见子打子”，分散使用。而统筹整合财政现有各项支农资金，不仅优化了投入结构，同时创新了投融资体制机制，搭建了融资平台，吸引各类资金投入现代农业。金堂县将资金集中优先发展产业，以前外出打工的农民纷纷回乡就业、创业；邛崃市2005年划拨国有资产800万元和200万元财政资金，组建兴农公司，撬动了社会资金近2亿元，扶持发展汤营、国田、金斗等10多个新型农村集体经济组织。

　　 创新

　　大变革 激发新动力

　　城乡二元结构体制障碍是一张“大网”。要突破那张“网”，建立和完善城乡一体的行政管理体制和公共服务体系至为关键。

　　在近5年来的统筹城乡发展实践中，成都破除了经济管理型政府向公共服务型政府转变中的一个个障碍，建立和完善了新的适应统筹城乡发展的体制机制。

　　2004年，一套深刻变革行政管理体制的新型制度设计体系——规范化服务型政府建设，在我市全面推行：大量削减审批事项，明确服务流程、时限，推行“一窗受理、抄告相关、同步并联、限时办结”的并联审批，使成都大步告别“审批经济”和“图章时代”，政府管理服务实现了归位。

　　同年开始的市、县、乡政府机构改革，是我市近十年来力度最大、影响也最大的一次。2005年以来，先后组建了市国有资产监督管理委员会、交通委员会、水务局、农业委员会、商务局、城市管理局、林业和园林管理局、投促委、统筹委，撤销了市政公用局等。改革的重心是政府职能调整和管理服务方式转变，目的是使行政管理和公共服务不再“城乡分治”。市委、市政府相继制定了50多个涉及城乡规划、建设、就业、社保、医疗、教育、户籍、乡镇改革和集体资产管理等的政策文件，将很多过去只有城市居民才能享有的政策延伸到农村。

　　推进城乡统筹、“四位一体”科学发展，党组织和干部队伍建设是基础。干部群众的热情要充分调动起来，靠的是制度。2003年12月7日，新都区木兰镇全镇党员以无记名投票方式差额直选镇党委书记，当选的刘刚毅成为全国第一个直选产生的镇党委书记。刘刚毅工作的最大动力和压力，是党员和群众代表“打分”。在述职评议“大考”中，群众对他的满意率超过95%。

　　以基层党组织主要负责人公推直选、差额直选，群众评价干部和党务、政务、村务公开等为主要内容的基层民主政治建设，所带来的变化，是建立起了以群众满意为价值取向、对上负责和对下负责结合的新型的基层工作新机制。郫县安德镇交通村文书李吉洪有这样的体会：服务质量不好，考核也受影响。

　　顺应生产关系和生产力、上层建筑和经济基础相互促进的规律，规范化服务型政府建设、基层民主政治建设两项变革，近5年来破除了很多不适应科学发展的体制弊端，成为成都实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略的两大坚实保障。