共享发展成果亟需制定社会救助法

　　刘波

　　胡锦涛总书记所作的十七大报告，再一次明确了构建和谐社会，使广大人民群众共享改革开放、社会经济发展成果，是各级党委、政府的工作重点。而在这其中，完善社会救助制度，则是落实科学发展观，使广大人民群众共享发展成果的重要内容。

　　社会救助制度作为保障困难群体基本生活的社会保障制度，它是困难群众的福音，也是社会稳定的基石。国际社会400多年社会救助发展的历史表明，通过立法规范社会救助制度，建立社会救助的长效机制，对于充分发挥社会救助调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定的功能，具有重要的意义和作用。因此，在构建社会主义和谐社会的大背景下，加快社会救助法的立法工作已是当务之急。

　　党的十六大以来，社会救助工作日益摆上了党和国家工作的重要位置。党的十六大和十六届四中、五中、六中全会都明确提出，要加强社会救助工作，“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”；同时，十届全国人大常委会也将起草制定社会救助法并将其列入立法规划。这表明尽快建立和完善作为构建社会主义和谐社会“安全网”和“减震阀”的社会救助制度，已经成为目前我国社会建设中最重要、最紧迫的基础性任务；而且，改革开放以来尤其是经过近些年的探索与发展，我国已初步建立起覆盖城乡的社会救助体系的基本框架，为制定社会救助法奠定了坚实的实践基础。同时，我国公共财政保障能力也显著增强。目前，国家财政收入已近4万亿元人民币，国家和社会推进社会救助的能力在不断提高。随着我国公共财政体制的建立和逐步完善，国民收入再分配不断向社会保障和公共服务等事关民生的领域倾斜，困难群体和弱势群体的基本生存权必将得到切实保障。此外，社会救助工作中凸显出的制度性缺陷，也需要通过制定社会救助法加以规范和完善。

　　制定社会救助法，首先要立足我国国情，坚持与我国经济社会发展水平相适应，坚持低标准起步，逐步提高保障水平。

　　其次，要覆盖全体居民。社会救助作为维护公民生存和发展基本权益的一项重要制度，必须按照“广覆盖”的原则，使基本生活处于困难的居民，都能普遍享受社会救助，这是社会救助对象法定性的要求。同时，要坚持保障基本生活。社会救助具有低层次性的特征，它主要是为了应对灾害和克服贫困，而不是为了提高福利或者生活质量。因此，社会救助通常被视为“最后一道社会安全网”，或者称之为社会保障的“最低纲领”。鉴于这一特征，建立和完善社会救助制度，必须从有效保障困难群体的基本生存着眼，逐步增加救助内容，提高保障标准；还要坚持公平公正，是法治的基本原则。社会救助体现公平原则，就是要求救助范围、救助标准、救助过程的公平性；社会救助体现公正原则，就是要求救助的内容、依据、条件、程序、期限以及实施过程与结果，都能平等地适用于每一个困难的公民。最后，要合理地借鉴国外有益经验等等。

　　我国制定社会救助法，在框架设计上应当把握以下几个方面：一是在立法宗旨上，要切实保障公民的基本生存权和发展权，促进社会和谐稳定和经济社会协调发展；二是在制度设计上，要根据我国经济社会发展的水平，确立以城乡最低生活保障制度和自然灾害应急救助制度为基础，以医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等专项救助为支撑，以社会互助为补充的新型社会救助体系；三是在社会救助体制和机制上，要确立“政府主导、主管部门牵头、相关部门合作、社会广泛参与”的社会救助管理体制，同时确立以乡镇、街道、社区为基础的社会救助运行机制；四是在社会救助资金渠道上，要通过立法明确将社会救助事业纳入各级人民政府制定的国民经济和社会发展规划，并将各级人民政府对社会救助资金的财政投入纳入财政预算，实行专项管理，专款专用，并随着经济社会发展水平逐年增加；五是在监督检查方面，要明确规定财政、审计对社会救助资金使用情况的监督，同时强化有关主管部门在资金使用方面的法律责任。

　　总之，要通过制定社会救助法，努力实现我国社会救助工作的法制化和规范化，进一步推动社会主义和谐社会的构建。

　　(作者单位：国务院法制办公室)