受公民监管乃预算题中之义

　　● 专家点评●

　　新京报：请简单介绍一下发达国家预算制度改革的背景。

　　预算制度改革旨在政府高效

　　李燕：发达国家的预算制度在最近一个多世纪里进行了多次广泛深入的改革，其历史可以追溯到100多年前的美国“进步时代”，其核心内容是由过去简单的投入预算转向讲究以花钱结果为导向的产出预算、从过去的注重对政府预算的外部监督控制转向注重内部监督控制等等。其目的都只为了对政府收支情况进行监管，使其更加规范、有效。

　　预算制度改革基本都是在政府改革的大背景之下进行，而世界性的政府改革是从20世纪80年代开始，由美国首先进行，改革的目标是建立高效率的政府，预算改革则始终围绕着提高预算资金效率和克服官僚主义进行。

　　预算透明可保公众知情权

　　新京报：发达国家在预算制度方面有何特点？

　　李燕：在预算编制方面：一是预算编制的时间比较长，如美国整个预算的编制时间长达十八个月，投入大量的人力物力进行宏观经济及社会发展的预测，进行大量数据的分析计算，以使得编制出的预算比较符合实际，避免执行中的频繁调整。

　　二是编制方法科学。如采用不考虑既得利益因素的零基预算，以支出使用效果为导向的绩效预算等等。

　　三是编制内容细化。西方国家普遍重视部门预算的编制，部门预算以支出部门为编制主体，涵盖部门的所有收支，细化到部门的具体收支项目，以使责任主体明确，便于监督。

　　四是除年度预算的编制外，还要编制多年滚动的中期预算，以使年度预算能瞻前顾后，保持政策实施的连续性。等等。

　　在预算执行方面，首先是预算的法律性，即经过权力机构批准的政府预算在收支执行中不能随意调整，必要的调整要经过严格的批准程序；要保证预算的公开透明，以保障社会公众的知情权、参与权和监督权；执行中各部门及财政官员要严格按批准的预算执行，杜绝自由裁量权；实行国库集中收付制度，所有财政收支的来源和去向都纳入财政监督的视野；实行政府支出使用结果的绩效评价，并将评价结果作为今后能否获款的重要依据。

　　公民与政府为委托代理关系

　　新京报：这种预算制度背后体现了何种理念？

　　李燕：在公共财政条件下，政府财政活动主要通过预算合理配置社会资源为满足社会公共需要提供公共产品和服务，而作为受益者的公众必须分担一部分供给成本，表现为纳税人向政府缴税。

　　由此，纳税人与政府之间建立了一种委托-代理关系，即具有独立财产权的纳税人担负着政府的财政供应，就必然要求监督政府的财政，以政治和法律的程序保证政府收支不偏离纳税人的利益，保障委托人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。就是纳税人有权知道钱花到了什么地方及是否花得合理；不仅要知道政府做出了什么决策，而且要知道为什么要这样做以及怎么做。

　　而政府是接受纳税人的委托，花众人的钱办众人的事，其成本和效用都是外在的，如果没有法律和制度的约束，政府部门和官员就不会对公共资金的使用后果承担责任，也就不可避免地会出现公共资金使用的挥霍滥用、贪污腐败和效益低下。

　　所以，由于其分配对象性质的特殊性———公共资金，就使得这种分配活动被纳入了政治程序，政府预算就是公民及其代议机构控制政府财政活动的机制。（颜颖颛）