中国县域法治建设渴望一路疾行

　　□红头文件先过法律审查关不能想发就发□权力运行流程化防止行政不作为乱作为

　　□监管从源头到终点环环相扣形成法治链□政法职能职权全公开让公平正义看得见

　　本报记者 李立 张亦嵘

　　县域法治化就是在县域范围，根据县域的特殊定位，以全面落实贯彻宪法和法律为重点，实行依法治理，实现经济、政治、社会、文化等各项事业共同发展、协调发展、平衡发展的法治化。

　　———南京师范大学教授刘旺洪

　　探讨县域法治是全面落实依法治国方略、加快建设法治国家的务实之举，是一项具有重要理论和实践价值的基础性工作。依法治国10年经验告诉我们，只有处于行政、司法第一线的县市实现法治，法治国家建设才有希望。

　　———中国政法大学副校长马怀德

　　闽安机械工程有限公司老板对江苏昆山的感觉相当不错。这位从外省到昆山发展的小老板说：“在昆山这几年，和当地政府部门打交道，心里从来没有不舒坦过。他们办事讲规矩，从不吃拿卡要，管理公开透明，服务周到麻利，我感觉真是蛮好的。”

　　这种“蛮好”的感觉，流淌在昆山许多人的心里。在这个连续两年综合实力位居全国百强县第一名的地方，一股打造“法治昆山”的自觉力量这些年加速涌动，惠及方方面面。市委书记张国华认为：昆山腾飞，法治力量是核心力量，也是引领力量。

　　不仅是昆山。现在，全国越来越多的百强县都在加速县域法治建设。

　　11月10日，来自全国24个百强县的地方官和一些专家学者聚集昆山，参加由中国法学会名誉主办、法制日报社和昆山市委市政府联合主办的县域法治化高层论坛，共同探讨在没有立法权的情况下，面对熟人社会，如何进一步推进县域法治化。交流话题涉及依法行政、公正司法、推动基层民主政治、提升全体公民法律素质等。

　　42个部门设政务公开网站

　　让行政权力在阳光下运行

　　“上面千条线，下面一根针。”

　　市县两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，绝大多数的公共行政事务需要在县级办理。缺乏高度透明的政府行政，容易导致行政主体与行政对象的相互不信任，导致不必要的摩擦。

　　让权力在阳光下运行成为此次论坛的一个集中话题。

　　江苏省昆山市市委政法委书记张月林说：“推行政务公开，打造阳光政府，在昆山已不是一句口号。”

　　目前，昆山市9个镇、12个园区、42个部门均已建有政务公开门户网站。市、镇两级党委政府及各部门的重要决策，通过公用信息亭，全部向社会公示，并实行听证决策制度。2007年，昆山市行政机关负责人出庭应诉率达到80%以上。

　　据浙江省绍兴县县委副书记孙云耀介绍，绍兴县自去年开展“让权力运行更加规范透明，让人民群众更加放心满意”的活动以来，全县所有党政机关工作人员的补贴、福利，实行统一政策、统一标准、统一核算、统一发放。并对后备干部名单、部门预算执行情况、经营性用地估价处置、经营性用地拍卖、政府投资工程造价变更、公务用车增配、临聘人员变更7方面情况，全部公开。县委、县政府领导以及镇街和部门一把手当天的工作情况，实行每日一报，上网公布。

　　江苏省张家港市将全市党务机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、群团组织、乡镇和园区等9类100个单位的职权，全部进行清理，并就涉及人民群众切身利益的问题以及人、财、物、事管理等容易滋生腐败的重要权力部门，从依据到决策、执行、结果等，实行全过程公开。

　　依法透明和以民为本已经成为广东省佛山市南海区政府处理问题的原则。佛山市“一环”路的建设共需在南海区征地10162亩，总拆迁面积近100万平方米，拆迁涉及厂房、民居、商铺甚至祠堂，更有整个自然村，各种利益交错复杂。南海区政府就是本着透明和以民为本的原则，使原来43户拆迁上访户转变为主动拆迁者。

　　山东省招远市以老百姓喜闻乐见的方式，公开各级政务。

　　市政府方面，突出经济和社会发展目标、财政年度预决算及执行情况、事关全局的重大决策、政府为民办实事、三次产业重点项目、社会公益事业重点项目、工程项目招投标、民主评议干部、机关公务员考录、机构改革人员分流等情况，全部公开、公示；

　　市直各部门方面，全面公开职能职责、政策规定、办事程序、监督投诉渠道及服务承诺，各种税费收缴依据、标准及收缴使用情况；

　　镇(街道、区)方面，全面公开镇级经济社会发展规划、工作目标及进展情况、财政预决算及执行情况、社会公益项目建设、专项经费使用、工程项目招投标、集体企业承发包、租赁、拍卖、改转制，以及各职能站办的工作职责、办事依据和程序等。

　　保障各项工作顺利推进

　　制衡权力依法决策最重要

　　“权力制衡很重要，要建立依法决策机制，这是法治建设的重点。”对南京师范大学教授刘旺洪的这一看法，与会24个百强县的地方官高度认同。

　　山东省兖州市副市长张玉华认为，科学民主决策是依法行政的首要环节，也是各项工作顺利推进的基本前提。兖州市通过建立专家论证制度、群众意见征求制度、决策事项合法性审查制度、决策评估和责任追究制度等，把关行政决策。

　　这些年，江苏省常熟市在完善重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策的同时，进一步加强了规范性文件备案审查工作。去年以来，全市共有五十多个规范性文件通过合法性审查后向社会公布。

　　江苏省吴江市对事关民生的重大事项，建立了科学的决策机制。各级政府聘有律师顾问团，红头文件不能想发就发，有一套严密的规范性文件制定和备案审查工作制度。昆山市各类规范性文件审核备案率则达到了100%。

　　严把引进项目决策关，这几乎是与会县域的共同做法。江苏省太仓市把节能减排指标作为项目引进的第一“门槛”，对审批的项目进行网上公开，接受公众监督。2006年以来，全市仅因环保问题而劝阻的项目就有122个，项目投资总额达210亿元。

　　“城市规划也是坚持合法科学民主决策的重地。”太仓市委政法委书记夏林祥强调。

　　从2006年开始，太仓市实施城市规划全覆盖，从总体规划到专业规划乃至详细规划，始终坚持资质单位编制、征询公众意见、专家科学论证、依照程序报批的法则进行，严格做到法律依据、资源优势、发展取向、专家意见相一致。

　　引导利益群体走正当途径

　　行政管理一再提速为民生

　　吴江现在是江苏省行政许可事项最少的县市之一。2007年市行政服务中心成功实现第五轮提速，对91项承诺事项的审批流程进行再造，减少申报材料19件，平均提速率40%。通过提速，承诺办件时限为7.41工作日，不到法律规定的三分之一，而实际办结时间更短，仅为4.87个工作日。

　　此次论坛上，与会县域官员一方面各自介绍了本县域创新行政管理方式，有效精简优化审批流程的做法；另一方面，他们讲述了如何把更多的精力，投入到服务企业、服务群众、服务社会中去。

　　比如，山东省兖州市全力推进政企、政事分开，加快国有集体企业和事业单位改革，积极培育各类社会组织和中介组织。每年承诺为民办好十件实事，率先在山东省实现了全免费义务教育。

　　常熟市的行政审批几年来一直是零投诉，群众满意率达到99%。与此同时，2007年，市法院、公安局、建设局等16家司法、执法部门向市民公开承诺，要办好医疗卫生服务收费、药品食品安全监督、建筑工程质量管理、企业违法排污查处、住宅小区物业管理、企业个体工商户管理、网吧游戏机房管理、家庭饲养宠物管理、审判裁决后执行和拖欠外来农民工工资监管十件实事。

　　太仓市投入大力量办的事情包括：强化就业培训；在全省率先出台被征地农民进医保和高危行业工伤保险政策，全市城乡低保实现“应保尽保”；通过对企业的劳动监察，建立租赁企业欠薪保证金制度和建筑领域农民工工资保证金制度；建造一流的残疾人服务中心，1.9万名残疾人依法享受应有的各项权利；实现了长江饮用水村村通、数字电视村村通、劳动保障信息化村村通、农村合作医疗结报村村通、治安科技防范村村通。

　　吴江市拥有全国惟一设立在县级市的“无公害农产品定点检测机构”，拥有环保执法水上专用快艇和红外线雷达探测仪等一批先进仪器，以保障人民群众的切身利益。

　　江阴市市委副书记吴崇翟说：“县域政府应该做的，是在经济上保障绝大多数社会成员生存和发展的需要，在政治上能够满足部分社会成员参政议政的需要，在社会生活中能够保证社会成员的安全生活，主要的利益群体均能够通过制度化的手段，通过正当途径满足自己的需要，同时也能保护弱势群体的利益，切实维护社会公正公平。”

　　权力运行过程规范化

　　用权受监督不再是口号

　　“依法正确使用权力，必须规范权力的运行过程。我们运用结构化程序设计方法，以内容合法、程序规范、形式简明、操作方便为标准，绘制权力运行流程图。”张家港市市委常委、政法委书记李汉忠说。

　　在张家港市的权力运行流程图上，体现了运用过程控制方法对权力行使进行规范和监督的功能。每个环节都规定了“谁来办”、“如何办”、“什么时间办结”，防止工作人员不作为或乱作为。办事过程的严格控制，强化了“无程序即无行政”、“程序违法，行政无效”等依法行政理念，加强了对政府行为的监督。

　　海门市从考核奖惩入手，建立健全工作激励机制。2006年，市委下发了2006年全市3个文明建设考核文件，首次在政治文明建设考核中纳入法治建设考核，可以直接影响一个乡镇、一个部门在年终综合考核中的位次。为进一步加大法治创建考核力度，2007年，市里又将法治建设的考核分增加至20分，并专门就法治建设目标考核下发文件，各乡镇、各部门一把手要向市委书记递交法治建设责任状。

　　从座谈的情况看，此次与会的24个县域绝大多数都进行了行政执法主体、依据、分解执法职权、界定执法责任、完善配套制度等工作。

　　广东省佛山市南海区针对一些执法部门具有专业性和特殊性的问题，相继建立了国土资源管理、文化市场管理、安全生产管理、交通行政管理等综合执法队伍，将审批许可职能、行政征收和行政处罚、行政强制职能相对分开，真正解决了同一部门内执法机构多、执法主体不统一、执法效能低下的体制问题。

　　天津市静海县积极推进依法行政和司法公正的良性互动，加强了监察机关、法制机构、人事部门与司法机关的联系，定期交流通报执法情况、责任追究情况和案件移送情况，主动接受司法部门的监督。人大及其常委会也加大了对“一府两院”依法行政、公正司法的监督，加强了执法监督检查力度。

　　区域规划政策引导依法监管

　　县域政府尽力做好“三件事”

　　华东政法大学副校长顾功耘等多位教授认为，经济上，县域政府该做的就是3件事：区域规划、政策引导和依法监管。

　　2001年以来，昆山市拒批的各类建设项目超过200家，这体现了昆山坚持可持续发展的导向，产业准入门槛提高有利于昆山整体发展。

　　今年上半年，常熟市市委、政法委、市经贸委等13部委联合下发了《关于开展“法治诚信企业”创建活动的实施意见》，在全市企业中开展法治诚信企业创建活动。这一活动，以劳动社会保障、环境保护、安全生产、产品质量、依法纳税、计划生育、诚信建设、法制宣传教育、外来人口管理等为评选内容，引导和规范企业行为，推进企业打造法治诚信品牌。目前，市、镇两级都成立了创建领导小组，制定创建考评标准，加强对企业创建的指导，一批规模型企业主动投入到法治诚信企业创建中来，规范自身的纳税、环保、安全生产、劳动用工等行为，企业形象得到提升。

　　今年3月，广东省佛山市南海区对大沥镇废旧塑料行业开展了大规模的专项整治行动，依法清理了2200多家违法违规经营的废旧塑料企业。

　　2007年，太仓市将群众普遍关心的食品安全卫生问题作为依法整治的重点，组织6个行政执法部门开展集中整治，从种植到消费、从田间到餐桌，将食品流转的每个环节形成一个“法治链”。

　　政法职能职权程序全公开

　　公平正义是司法工作的灵魂

　　维护公平正义是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是衡量一个地方法治建设水平的重要标志。今年年初，常熟市委政法委在政法部门中开展了公正司法质量年活动，推进办案办事公开，实施阳光司法。政法各部门对各自的职能、职权、司法程序和群众关心的热点执法问题，全部向社会公开；健全监督制约机制，促进司法公正。加强检察、审判机关各项内部制约措施的落实。发挥人民陪审员、人民监督员作用，参与司法活动，推进司法民主。扩大法律援助和司法救助的范围，使弱势人群享有平等的司法权利。深化人大法律监督。组织人大代表旁听庭审，评议审判质量。

　　江阴市委、市政府提出司法公正是“幸福江阴”的根本保障。江阴市围绕维护社会的公平正义，以执法一线、热点岗位为主要对象，深入破除司法管理和执行中的各种弊端，突出解决排查梳理的重点问题和群众反映强烈的问题，建立健全维护司法公正的良性机制，确保公平公正司法，努力增强司法的权威性和社会公信力。

　　如何方便群众诉讼？杭州市萧山区在司法救助活动提出的“不使有诉求的群众因经济困难打不起官司”，就是贯彻法律面前人人平等、维护社会正义和保障基本人权的具体举措。在开展司法救助过程中，萧山区对城市“低保人员”、农村“五保户”、“特困户”以及没有固定生活来源的残疾人、孤儿等一律免交案件受理费。今年以来，萧山区共对729名经济困难的当事人，准许缓交或减免案件受理费，其中缓交诉讼费96.3万元，减免诉讼费用32.9万元。

　　联动联网联防联控联守

　　“五联机制”提升防控水平

　　“五联机制”是昆山市构建大防控体系的有效探索。“五联机制”主要是从五个方面实行社会治安资源的整合，拓展防控领域，试行联合防控。

　　一是“户与村”联动。“五位一体”综治办为每户村民安装一个紧急报警器。农户一旦遇到紧急情况，只要按动报警钮，3秒钟内村综治办微机就显示出报警的户主姓名、自然村组、门牌号和电话号码，值班队员会在第一时间赶赴发案现场，减少村民财产损失，保护村民生命安全。目前，该市已投资920万元在182个行政村组织安装户村接警系统。

　　二是“所与区”联网。昆山市在建立覆盖全市各主要道路、街面和重点要害部位的监控系统的基础上，将这一监控体系引入社区，依托城区派出所和社区“五位一体”综治办，将各小区治安监控与派出所治安监控实行联网，在小区监控发现问题后，第一时间向派出所进行信息传递，加快出警速度，提升管控效果。

　　三是“三个区”之间联防。“三个区”是指社区群防群治责任区、派出所亲民式治安岗亭管辖区、巡逻处警分队安全巡逻区。通过实行城市治安布控“三个区”的联防，形成防控合力，织密防控网络，提升综治效果。自实行“三个区”联防以来，治安案件同比下降18%。

　　四是“内与外”联控。这主要指加强对市区与农村结合部的控制。目前，全市279家重点单位已全部组建了保卫机构。在城市周边地区设立25个查报站和8个道路治安卡口，强化了对城乡道路、街面、重点地段、案件高发地区的动态治安控制。

　　五是“水与陆”联守。昆山市针对地区水网密布的特点，实行水路与陆路的联守。一旦市区内发生重特大案件，通过查报站和卡口快速布控，全面有效地提升治安管控能力。

　　“五联机制”自2003年实施后，取得成效，已经在江苏全省推广。

　　普法执法互推互助

　　营造学法守法用法氛围

　　“公民法律意识和素质的高低，直接决定着法治宜兴建设的进程，是建设法治宜兴的基础。”这话是宜兴市市委常委、政法委书记庄建明的感悟。在“五五”普法中，宜兴市广泛深入地开展以宪法为核心的全民法制宣传教育，形成维护宪法和法律权威，严格依法办事的环境和氛围。在宜兴，领导干部、公务员、青少年是法制宣传教育的重点对象。领导干部任前法律知识考核成为制度；青少年的法制教育也与道德教育紧密结合起来。

　　绍兴县在普法中，加强制度建设。绍兴县县委副书记孙云耀说，普法要做到学用结合，以普法推动执法，以执法推进普法，不断将依法治县的进程推向深入。

　　绍兴县法院全面实行立审分离制、审执分立制、错案责任追究制等；县检察院对批捕工作实行“三提一核”制度，完善了预防职务犯罪工作等制度；县公安局认真贯彻公安部的“五条禁令”健全与完善各项执法责任制；县司法局和县委政法委创新维稳思路，不断探索和完善维护稳定机制。

　　广东省佛山市南海区在普法活动中，送法下乡，向群众传递法律精神，将农村、社区、企业作为普法的主要阵地，将村民、青少年、外来务工人员作为普法的主要对象。全区各行政机关，开展村干部法制培训、法律进农家、法律知识巡回讲座、农村法律咨询等活动，提高了广大群众尊法、学法、守法的意识，营造良好的社会法治环境。