制度创新：省域义务教育均衡发展的关键

　　党的十七大报告指出，要“优化教育结构，促进义务教育均衡发展。”改革开放以来，我国在效率与公平问题的处理上，长期采取的是效率优先、兼顾公平的价值取向，教育政策与制度的设计也是如此，这势必导致教育尤其是义务教育的非均衡发展。义务教育均衡发展缺少政策和制度支撑，一度出现泛市场化、产业化、商品化的倾向，导致城乡之间、地区之间、学校之间的失衡。义务教育区域均衡发展是区域经济社会协调发展的基础，也是区域和谐与区域公平的保障。为贯彻落实十七大精神，推进省域义务教育均衡发展，关键是进行制度创新，只有建立和完善科学可行的制度，才能保障义务教育的可持续均衡发展，为实现科教兴国打好基础。

　　建立梯度均衡的全面发展制度。根据调查发现，我国省域内义务教育不均衡状态具有明显的梯度性，且梯度差距大，梯度之间的均衡难度也很大。因此，各省必须创新现有的管理和评价模式，建立省域义务教育的梯度均衡制度。即省域内义务教育不同的梯度区域，首先保证各梯度的区域之间均衡发展，使不同梯度的区域内义务教育大致均衡。然后，省级财政按照不同梯度区域制定不同的转移支付标准，有计划地推进不同梯度的区域均衡。也就是区域内的区域均衡由区域自行负责，梯度间的区域均衡主要由省财政的转移支付逐步推进，最终达到省域义务教育区域间的全面均衡发展。

　　建立省级义务教育均衡调控制度。义务教育在省域范围均衡发展，必须由省域统筹调节与平衡。因此，建立省级义务教育均衡的调节管理体制和投入体制，可以保证在省域义务教育投入上的均衡控制，可以缩小义务教育后期发展的区域差距，逐步达到省域义务教育均衡发展。在现有的投入体制下，各地财力不同，投入上各自为政，富裕地区投入多、发展快，义务教育的省域不均衡将会拉得越来越大。只有建立省级义务教育均衡调控制度，省级财政转移支付按梯度进行统筹，转移支付适当向薄弱地区倾斜。同时，在省域范围统一标准发展义务教育，平衡各地区之间义务教育的投入，使区域之间的义务教育按照梯度调控和发展，并逐渐达到均衡。

　　建立科学的财政转移支付制度。区域义务教育均衡发展，财政转移支付起着重要的作用。只有发挥上级财政对下属区域的转移支付功能，合理调节下属区域的义务教育经费投入，才能促进下属区域的均衡发展。首先，要明确市级财政的转移支付行为，不能使市级财政对所属县市的义务教育投入不管或没有财力和权力管，要加大市级财政的转移支付能力和责任，促进市级义务教育的基本均衡发展；其次，要建立县级财政的城乡统筹均衡投入制度，缩小县域内的城乡区域差距，实现县域城乡均衡发展；再次，要充分利用中央财政的转移支付政策，对于省级财政没有能力转移支付和符合中央财政支付的地区，要帮助申请转移支付和监督其使用好转移支付的资金。教育经费的增长一方面要依靠中央政府作为义务教育均衡发展的第一主体加大投入，同时也要依赖地方政府调整财政支出结构、增加转移支付的力度。更为重要的是，应通过对薄弱地区学校的改造，逐步摸索出一套行之有效的、更加规范的财政转移支付制度。

　　建立义务教育均衡评价制度。义务教育的均衡发展需要政府和社会引导，如果在对学校发展的评价上，政府和教育行政部门以及社会舆论以中考、高考成绩，即以“结果”论“英雄”，而对学生入学成绩的差异关注不够，就会造成对薄弱地区的教育水平评价失真，就会引发各地区义务教育的不均衡发展。事实上，学校教育质量的高低应以其对学生的“再加工”能力为重要尺度。上级政府和教育行政部门在考核区域办学质量时，应综合考虑区域学生的入学成绩、毕业成绩等多方面因素，合理而客观地评价区域教育对学生发展的贡献。这样，既有助于调动薄弱地区教师的工作积极性，又能合理引导社会舆论以及家长的理性区域选择和择校行为，让学生在最适合其成长的环境中接受教育。

　　建立地方政府义务教育均衡问责制度。义务教育是一种依照法律规定，国家、社会、学校和家庭必须予以保障的国民教育，它是一个国家民族文化素质的基础，也是一个国家民主进程的重要标志。义务教育作为国家为全体适龄儿童提供的基本国民素质教育，具有基础性、公平性和全民性，从理论上讲，区域间不应存在程度和水平的差异。因此，义务教育的宗旨和原则要求必须把推进义务教育均衡发展列为政府的职责，成为政府孜孜不倦追求的目标。地方政府有责任在本区域内从政策、制度、资金配置上采取积极而有效的措施，为受教育者提供大致相同的教育条件，逐步做到义务教育本区域间的发展相对均衡。要逐步建立和完善义务教育均衡发展的政府问责制度，把实现义务教育均衡发展纳入政府主要负责人的考核内容，促使政府在本地区实现义务教育的均衡。

　　建立科学的升学就学制度。区域内义务教育均衡发展，既包括学校硬件建设的均衡发展，也包括学校软件建设的均衡发展。其中，生源质量则是学校软件建设中的一个重要因素。如果智力和各方面条件都好的学生集中在好区域学校一起学习，落后的学生集中在薄弱区域学校一起学习，那么，对于接受义务教育的学生而言，他们所受到的环境影响显然是不同的，这样就无法体现义务教育所主张的公正、公平原则。因此，实现义务教育均衡发展，需要建立完善的升学就学制度，使区域学校生源质量大体相当。这就要求政府及教育行政部门下大决心，加快薄弱区域学校改造工程，加快学校标准化建设步伐，坚决执行义务教育阶段小学升初中取消考试、就近入学政策，彻底取缔重点校、重点班、校中校、共建班，从而为实现学校间生源质量均衡和全面实施素质教育提供有力的制度保障。（作者单位：湖南省财政厅）