加强立法监督 力促约束性指标完成

　　薛惠锋

　　要点提示

　　当前，我国节能减排工作面临的形势依然严峻。主要表现在:节能减排工作难以适应约束性指标的要求；产业结构调整工作进展缓慢，结构性污染问题突出；环境治理能力建设严重不足；标准体系建设掣肘节能减排工作；监管工作尚未完善等。为此，我们必须采取切实有效的措施。主要有:树立正确政绩观，力促经济又好又快发展；促进经济结构优化和发展方式转变，构建新型工业化体系；建立多元投融资渠道，切实保证节能和环保工程建设的资金投入；建立和完善管理体制，强化工作责任；完善节能和环保立法与法律实施监督工作。

　　编辑心得

　　当前，我国节能减排工作虽然取得了积极进展，但离完成“十一五”目标还有很大差距。如何正确认识节能减排形势，准确探索和把握其规律，从而科学地指导节能减排工作，成为摆在各级政府和部门面前的重要课题。在实际工作中，我们要抓住主要矛盾，认真分析其成因，并采取有效措施解决问题。要真正贯彻落实科学发展观，加快产业结构调整，控制高耗能、高污染行业过快增长；制定和实施有利于减排的金融、财税、贸易政策；加大污水处理等治污工程力度；严格环评制度，加大环境执法，查处环境违法行为。

　　节能降耗和环境保护工作已经成为确保我国经济社会持续稳定健康发展和维系生态平衡、环境优良的重要基础。随着人口不断增长、经济快速发展、城市化进程加快、人民生活水平逐步提高，我国的能源瓶颈和环境污染问题更加突出。本届全国人大常委会及各专业委员会始终把节约能源和保护环境工作作为监督工作的重点，先后对有关节约能源和环境法律的实施情况及专项工作情况进行了多次检查，组织工作组进行专题调研以及多次听取国务院相关部门的工作汇报，充分运用法律所赋予人大的立法和监督职能，力促“十一五”规划节约能源和保护环境目标的落实完成。

　　从全国人大常委会第二十九次会议听取和审议国务院关于节约能源保护环境工作情况的报告来看，国务院及其有关部门决心很大，力度很强，措施比较得力，多数地区对这项工作十分重视，抓得实、抓得紧，与前些年相比有了明显改变。同时，我们也必须清醒地看到，节能减排工作面临的形势依然严峻。2006年，节能和减排指标没有完成，增加了后4年完成“十一五”规划目标的难度。今年上半年，万元GDP能耗与去年同期相比下降2.78％，二氧化硫排放量同比下降0.88％，C O D 排放量上升0.24％，距离总目标仍有较大差距，与人民群众对环境质量的基本要求还有很大距离。这种状况与经济结构不合理、支撑体系不到位、政策法规不配套、管理体制不适应等问题直接相关，如果不采取得力措施及时扭转，不仅将使经济增长付出过大的资源环境代价，而且将有可能导致资源支撑不住、环境容纳不下、社会承受不起、经济发展难以为继的严重后果。

　　抓主要矛盾是前提

　　存在节能减排工作难以适应约束性指标的要求；产业结构调整工作进展缓慢，结构性污染问题突出；环境治理能力建设严重不足。

　　节能减排工作难以适应约束性指标的要求

　　当前，远远超过国家“十一五”规划所设定的经济发展预期性指标，在以高耗能、高污染行业为主的产业结构没有得到有效调整的前提下，偏快的经济增长速度不仅付出了较大的资源环境代价，更增加了以预期经济增长目标为基础的节能减排工作的完成难度。根据有关部门的测算，在节约能源方面，以“十一五”规划确定的GDP年均增长7.5％计算，2010年能源消费总量要求控制在26亿吨标准煤左右，需节能约5.6亿吨标准煤。污染物减排方面，到2010年，新建项目将分别增加二氧化硫和COD排放量187万吨和310万吨。若按GDP增速10％计算，则需节能约6亿吨标准煤(GDP年均增速每提高1个百分点，节能量需增加约1500万吨标准煤)，而与之相对应的则将增加二氧化硫和COD排放量370万吨和430万吨。经济增长速度偏快加重了节能减排的压力。如果这种趋势不能及时得到遏制，不仅今年的节能减排工作难以完成，到2010年，“十一五”规划中的节能减排两项约束性指标也难以实现。

　　产业结构调整工作进展缓慢，结构性污染问题突出

　　去年，全国第二产业增加值比重高达48.7％，其中工业增长超过GDP增长，工业增长中高耗能、高污染行业的增长又超过工业整体增长。今年上半年，全国重工业增加值同比增长19.5％，增速比轻工业快3.1个百分点，钢铁等六大耗能行业工业增加值增速同比加快3.6个百分点；同时，尽管国家提高了资源税税率，扩大了实施差别电价的范围等财政税收政策，但“两高一资”产品出口增速依然很快。此外，主要耗能产品产量增速明显加快，今年前5个月，火力发电量增长18.3％，其中重工业的用电增长高达19.32％。另一方面，淘汰落后产能工作滞后，一些地方和行业为了局部利益和眼前利益，对国家应该淘汰的落后生产能力、工艺、技术和设备实行明禁暗保，不但没有使应该淘汰的落后生产能力退出市场，甚至还在新增落后生产能力。

　　环境治理能力建设严重不足

　　水污染处理设施建设滞后问题仍然相当严重。“十一五”规划要求，到2010年城市污水处理能力不低于70％，按照现在已经形成的50％的污水处理能力计算，要新增近20％的处理能力，而即便是已经建成的污水处理厂，也因管网不配套、运行经费得不到落实等原因难以充分发挥作用。各地已经列入“十一五”规划的重点治污工程进展缓慢，甚至许多“十五”计划的项目尚未开工。此外污水处理费偏低，如有的省区目前污水处理平均收费0.4元/吨左右，远低于二级生化处理成本，离保本微利的目标还有很大差距。

　　脱硫设施建设进展地区间存在较大差异。东部经济相对发达的省工作力度大，工作计划及保障措施明确，部分省市“十一五”期间脱硫设施的建设任务进度已经过半。西部地区情况不容乐观，以某省为例，根据规划，“十一五”期间，该省需建设脱硫设施的火电装机容量为679万千瓦，目前仅投产运行90万千瓦，不到规划的15％。由于西南地区煤炭含硫量较高，脱硫设施建设及运行成本也普遍高于目前的脱硫电价，造成企业效益下滑，难以调动企业减排污染物的积极性。

　　城市垃圾处理设施建设严重不足。城市生活垃圾无害化处理率仅为59.48％，187个城市生活垃圾无害化处理率为零。同时，由于填埋场使用饱和以及垃圾清运量逐年增加等原因，造成全国垃圾处理能力缺口很大。正在使用的垃圾填埋场也存在处理水平偏低的问题。城市垃圾费征收率普遍不高，垃圾处理设施建设尚不具备稳定规范的融资渠道。

　　标准体系建设掣肘节能减排工作

　　标准体系不完善。我国目前除极少部分产品实施了能效标识外，大部分工业用能设备没有能效标准；新能源和可再生能源技术和产品还没有完善的行业标准以及产品、设备的认证和监测体系；环境污染物控制指标体系尚不完善，难以适应环境治理工作需要。在一些城市，氮氧化物已成为大气的主要污染物之一，而目前减排约束性指标仅重点控制二氧化硫排放量，没有将氮氧化物纳入考核监控体系。同样，水污染控制中主要考核COD，而对同样已成为主要污染物的氨氮则没有考核要求。

　　标准制定过于宽松。我国节能标准过于迁就现有技术水平，较少反映未来节能要求，很少公布具有引导作用的超前性标准。部分行业的污染物排放标准制定宽松。如现行的污水排放标准与地表水环境质量标准相差悬殊，造成大量污水超标进入污水处理厂，增加了治污成本，甚至使治污设施难以正常运行。

　　标准执行不力。环境排放标准未能

　　有效执行，污染物排放总量居高不下。对水污染超标排放行为一直采取超标排污收费的经济手段进行约束，没有建立超标违法强制措施，由于超标排污费远低于污染治理成本，排污者宁愿缴纳超标排污费也不愿真正治理达标，超标排污行为难以受到法律追究，排放标准及环境法规的严肃性受到挑战。

　　监管工作尚未完善

　　行政监管替代综合监管。行政监管仍是目前节能减排工作的主要监管方式，司法监管、市场监管等综合性监管手段相对较少，其应有的监管效力尚未得到充分发挥，多元化监管组织体系尚未形成。

　　监管体制不顺。一方面表现为整体性、全局性监管机构相对缺乏。各地节能工作仍然分散在经贸、建设、交通等各个部门，还缺乏统一、权威、强有力的节能协调体制，难以适应节能工作的整体要求。在我国流域水污染防治中，也尚未形成流域整体性的科学、有序、有效的监管体制；另一方面表现为监管职能缺位、错位。由于体制不顺，监管部门特别是地方监管部门监督工作不到位，监管力度弱。监管主体责权利界定不清、分工不明、职能交叉，监管职能错位现象也时有发生。

　　当前的监管工作中，还存在监管技术手段不完善、监管队伍建设滞后等问题。作为重要监控手段之一的污染物在线监测设备，仍有大量企业甚至重点污染源没有安装，即使是已经安装的企业，也有相当一部分未正常运转，经常遇到设备失灵、失效或数据记录出现故障、记录不全等问题。有些监管部门由于缺乏检测设备，在实际监管工作中，主要凭借个人经验进行判断。监管方法不完善，监管操作随意性较大，难以获得客观公正的监测结果。此外，监管配套政策体系尚不健全，监管部门缺乏强制性权力，没有形成合力。

　　分析成因是解决矛盾的根本

　　科学发展观落实不到位，完成目标流于形式；相关政策体系不健全，实现目标缺乏支撑；管理体制不够完善，削弱监督执法力度等是导致目前节能减排形势严峻的原因。

　　科学发展观落实不到位，完成目标流于形式

　　对于节能减排工作，从总体上看都比较重视，但仍有一些地方和企业尚未充分认识节能减排工作的重要性和紧迫性，节能减排责任意识淡漠，很多工作停留在口头上。各地的规划中，G D P 的增长速度都高于国家“十一五”规划经济发展目标，不少地方仍然将追求高增速作为硬任务，把节约能源和保护环境工作当作软任务，层层放大GDP的增速，有些地方不顾自身条件互相攀比。一些新开工建设项目在征用土地、环境影响评价和审核程序等方面存在较为严重的违法违规现象，什么项目能快速拉动GDP的增长，就上什么项目。有些地方用计划预期指标数代替节能减排工作效果，瞒报、混报、谎报节能减排真实情况。

　　相关政策体系不健全，实现目标缺乏支撑

　　产业政策落实还不到位。节能减排目标未能完成，主要原因之一是产业结构调整进展缓慢，服务业比重较低，重化工业特别是一些高耗能、高污染行业增长依然偏快，应淘汰的落后生产能力仍没有退出市场。部分地区和产业政策主管部门不严格执行国家产业政策，对促进产业结构调整以及高耗能行业结构调整的指导意见落实不够坚决，措施不得力，对推进重点企业的节能减排、技术进步抓得不紧，对循环经济发展的支持力度不够，产品结构调整不到位。

　　价格政策导向性还较弱。资源价格缺少弹性，污染成本外部化，不能利用价格手段激励节能减排。长期以来，国家对资源实行低价政策，这意味着谁多消耗资源谁就多分享经济利益。扭曲的价格信号对企业失去导向性，使经济增长中的很多突出矛盾难以解决，特别是在资源匮乏地区这个问题更加突出。

　　财税政策力度不够。我国已出台了30余项促进能源、资源节约和环境保护的税收政策，从这些年的执行情况看，现行税收政策还存在一些不足:一方面，在支持的范围和力度上与已有相关法律法规的要求还有一定差距，对国家鼓励发展的可再生能源和节能、环保技术设备的开发推广缺乏必要的税收支持政策。另一方面，虽然出台了一些支持能源资源节约和环境保护的税收优惠政策，但因为缺乏对这项工作发展的整体把握，一些政策没有及时进行调整，一些新的政策尚未实施。

　　管理体制不够完善，削弱监督执法力度

　　过度依赖行政手段。过度依靠行政手段，导致政府管理力量不足，行业管理弱化。市场管理的缺位使一些本应归属于市场调节范畴的环境事务只能交由行政管理。这种环境管理体制模式存在管理费用过高、经济效率偏低的弊端，阻碍了行业管理的有效执行、企业效益的正常发挥以及环保科技水平的提高，违反了公平竞争原则。

　　缺乏监督机制。目前，我国的环境管理行政系统尚未建立起有效的上级对下级的监督机制，环境执法失职、渎职现象屡见不鲜。由于缺乏监督和责任追究，个别地方政府及其主管部门甚至站在排污企业立场上欺骗上级监管部门，打压举报群众。

　　管理责任不清。一方面，作为节能减排的责任主体，一些地方政府并未将节能减排作为与经济增长同等重要的任务。另一方面，节能减排任务与相关部门的职责脱节，没有通过适当的方式给予明确的划分，节能减排实际上变成了一项软任务。

　　标准体系不完备，节能减排工作难以有效开展

　　环境标准缺乏规范性和强制性。我国环境质量标准和污染物排放标准采用标准化手段制定，部分环境标准先于环境法律形成，并独立于环境法规体系之外。我国将环境标准划归技术标准体系，忽视了其社会公共环境管理的法律特征，造成了环境标准缺乏相应环境法律支撑的局面，不仅损害了环境法律体系的完整性和科学性，也削弱了环境标准的固有地位和规范作用，导致标准在执行过程中软弱无力、降低甚至失去控制污染源排放的作用。

　　不同的分类分级标准降低了标准适用的有效性和针对性。在我国现行的环境管理体制下，国家标准与地方标准、综合标准与行业标准分优先级适用和执行的情况，降低了执行效率。我国以综合污染物排放标准为主、行业污染物排放标准为辅的排放标准体系一定程度上降低了标准执行针对性。没有行业国家排放标准的其他一切污染源均执行综合排放标准，将一些本来属于重污染行业的污染源都执行综合排放标准。

　　法律体系不健全，相关工作缺乏有效保障

　　节能减排监管机制不完善，监管主体责任难以落实。由于具体的环保考核 指标设定并未细化，缺乏可操作性，加之尚未形成完善的责任追究制度，政府的

　　环保责任难以真正落实。

　　处罚规定不合理，对违法企业难以形成有效威慑。过低的处罚额度相对于许多企业高额的污染治理成本而言，则显得微不足道。现行法律中环境违法责任追究制度尚不健全，对环境违法企业除行政处罚外，很难追究其相关责任人的刑事责任。现行法律对企业连续性违法行为缺乏针对性处罚办法，对同一企业连续性环境违法行为是否可以连续处罚，法律上缺乏明确说明，实践中尚存在争议。

　　环境污染损害赔偿制度还未真正建立，助长了企业的环境违法行为。现行法律对企业的环境违法行为只是进行一次性处罚，而对其造成的污染损害，虽然规定了可以要求补偿，但由于缺乏实施细则，实践中很难得到补偿，使企业成本转化为社会成本，社会利益受到损害。

　　采取有效措施是关键

　　为确保指标完成，我们应树立正确政绩观，力促经济又好又快发展；促进经济结构优化和发展方式转变，构建新型工业化体系；建立多元投融资渠道；建立和完善管理体制；完善节能和环保立法与法律实施监督工作。

　　树立正确政绩观，力促经济又好又快发展

　　要坚持和落实科学发展观的正确导向，建立健全干部绩效考核体系，引导广大干部树立正确的政绩观。

　　首先要完善政绩考核指标体系，应把经济增长质量和效益情况、社会发展和能源节约环境保护情况、政府职能转变和行政效能提高状况纳入领导干部政绩考核指标体系。

　　其次要健全干部考核制度，把对干部的基本考察和政绩考核统一起来，把经济发展指标考核与资源环境指标考核统一起来，把政府自身考核与人民群众满意度考核统一起来，突出对干部的实绩考核、全面考核及长效考核。将节能减排指标完成情况作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。

　　促进经济结构优化和发展方式转变，构建新型工业化体系

　　各地实践表明，当前节能减排工作中，潜力最大的还是结构调整。一是合理调整产业结构和产品结构，大力发展低耗能、低排放的第三产业和高新技术产业，促进经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动，向三次产业协同带动和优化升级带动转变。二是大力推进节能减排技术进步。要把节能减排作为政府科技投入、推进高技术产业化的重点领域，大力发展循环经济，优先支持拥有自主知识产权的节能减排关键技术示范，采取多种方式加快高效节能减排产品的推广应用。三是制定和实施强化节能减排的激励政策，建立健全节能减排的保障机制，通过财税政策、价格政策等各种经济杠杆，促进节约能源和污染物减排工作，形成激励和约束相结合的节能减排机制。

　　建立多元投融资渠道，切实保证节能和环保工程建设的资金投入

　　“十五”环境治理规划项目延期完成的很重要原因就是因为规划批复和实施工作滞后，导致建设项目资金不能按时到位。因此，落实资金投入是有效开展节约能源和保护环境工作的根本保障。

　　中央应增加节能减排资金投入，各地方对中央的财政投入要制定出台相应的资金配套政策，国家要重点加强对地方治污资金落实情况的检查，防止出现地方完全依赖中央财政投入的情况。国家和各地逐年增加节能减排专项资金，继续督促各地抓紧出台节能减排经济政策的配套实施细则，充分发挥政策导向作用，推动社会各方面加大对节能和环保工程的资金投入，针对“十五”计划中没有完成的工程项目制定建设时间表，保障其尽快全面落实，同时加快“十一五”专项节能减排工作规划的制定、批复和实施步伐，加紧理顺中央和地方财政节能环保工作的投资渠道，保证节能和环保工程的顺利建设和正常投运，完善资金使用的绩效考核制度，提高资金的使用效率。

　　建立和完善管理体制，强化工作责任

　　要把节约能源和保护环境的责任落实到各级政府，落实到主要领导人、分管领导人和部门负责人。明确地方政府节能减排工作责任，细化地方政府考核体系中的节能环保指标，建立责任追究制度，并使其具有可操作性。充分发挥政府依靠市场调控经济的作用。要严格执行以环境容量为基础的污染物排放总量控制制度，严格执行环境准入制度，将高耗能、高排污的项目过滤掉。建立节能减排目标责任制和评价考核体系，实行节能减排工作问责制。加强高耗能、高污染行业和企业的节能减排管理。改革现有监督执法机制，建立完善科学的环境管理体制，努力落实公众参与机制，调动各方积极性，及时向公众公布信息，加强舆论监督，建立公众监督机制。

　　完善节能和环保立法与法律实施监督工作

　　节能法修改草案已经十届全国人大常委会第一次审议，修改进程正在加快。要通过修改节能法，进一步完善节能相关制度，有效运用产业政策和财政税收政策，加大节能投入，鼓励节约能源，惩处能源浪费，鼓励生产、使用节能产品和节能建筑。

　　《水污染防治法》修订案已经向社会公布，在接下来的修订中，一是在制定处罚标准时应该考虑企业的规模以及污水治理成本等因素，处罚额度至少应该高于企业正常处理污水的成本；二是考虑引进按日计罚的处罚办法，对企业环境违法行为形成有效约束；三是考虑对私设暗管、恶意偷排等性质特别恶劣的环境违法责任人，依法追究其刑事责任，明确主管部门有权对违法企业进行公开曝光。在法律修订中，还应进一步明确地方政府的责任，强化执法手段和措施。此外，还要做好《循环经济法》的审议工作，加强从源头上控制污染产生，促进节能减排工作的开展。

　　逐步建立和完善环境污染损害赔偿制度。当前，应首先对环境损害的范围、类型、标准、程序、监督、实施等问题进行系统研究。在此基础上，完善环境污染损害赔偿制度，为维护国家和公众群体的环境权益提供法律依据和保障。

　　(作者系全国人大环资委调研室副主任)