调查 云南“户改”为什么是“最彻底”的

　　本报记者 薛子进 储皖中

　　“路旁的花儿正在开，树上的果儿等人摘，等人摘。远方的客人请你留下来……”欧醉琴一边哼着这首著名的撒尼族民歌，一边忙着给客人复印材料。

　　欧醉琴的老家在湖南省新化一个偏僻的小乡村，5年前来到云南省红河哈尼族彝族自治州蒙自县一家打字复印店打工。

　　“现在我是地地道道的蒙自人，再也不是农民工了。回老家时，邻居都说‘瞧，城里人回来了’。”说这话时，欧醉琴一直面露微笑。“我已经把湖南老家的房子全卖了，承包的土地也没有了，和丈夫、孩子一起全家‘移民’到蒙自。”

　　欧醉琴的归属感来自于正在进行的云南省户籍制度改革。

　　记者从云南省公安厅获悉，从明年1月1日起，欧醉琴式的幸运将扩大到云南省全省范围。

　　据了解，我国1993年6月就草拟出了户籍制度改革的总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

　　在云南省之前，河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市先后进行了户籍制度改革的试验。不过，相对于这些地方局部试验性质的改革，云南省的改革却被理论界称为“最深入、最彻底”的。

　　为什么这么说呢？面对记者的问题，云南省公安厅有关人士建议记者去红河州看看，因为“那里的户籍制度改革是云南省的样板，最有代表性”。

　　最大突破

　　户籍登记管理模式实现“一元制”

　　在红河州首府所在地的蒙自县公安局办理户籍登记的大厅里，准备领取准迁证的人排成了队伍。

　　队伍中的小施原是与蒙自相邻的绿春县的农业人口，10月份刚在蒙自县城内买了一套二手房，完全符合新的在蒙自落户的登记条件。最近，他刚从昆明一家装饰公司辞了职，想在蒙自发展。

　　按照规定，要来蒙自县落户，先要在这里办好准迁证，然后再到自己原来户口所在地办理迁出手续后，正式落户于蒙自县的某一个符合手续的辖区。

　　由于证件、资料齐全，不到5分钟，小施就拿到了准迁证。

　　2006年1月1日，对云南省红河州的居民，尤其是农民来说，是个意义非凡的日子。从这一天起，红河州开始全面施行新的户籍管理制度，在全州范围内取消农业户口、非农业户口的性质“二元”划分，只凭3年期的租房合同就可以在城中落户。凡在红河州登记落户的人员，统称为“红河州居民户”，变户籍登记管理模式上的“二元”为“一元”。

　　公安派出所在向有关部门和居民出具户口证明时，不再标注“农业”或“非农业”字样，户口证明不再作为享有相关待遇的依据。

　　“在全省范围内实行户籍登记管理‘一元制’管理，是云南户籍管理制度改革最大的突破点。”云南省公安厅有关负责人说。

　　据介绍，建立城乡统一的户籍登记管理模式，使户籍登记既能证明公民身份，反映公民实际居住地，为行使各项社会管理职能奠定基础，又能引导人员合理有序流动，促进农村富余劳动力向城镇转移，推进城镇化进程，推动城乡协调发展。这一做法有利于逐步落实城乡居民在社会生活中的公平待遇。同时，以准入条件取代人口控制指标、改革学生落户办法、取消对直系亲属投靠落户的限制、放宽购房落户条件等方面，均比其他省份的改革有突破性放宽。

　　云南省公安厅有关负责人说，以准入条件取代人口控制指标，是这次户籍管理改革的核心和户口迁移落户的基本条件。由于现阶段在客观上存在城乡差别，城乡相关政策也还有一定差距，不可能实现户籍关系自由迁移，因此，在城镇或农村迁移户籍关系时仍需要有一定的准入条件，即申请人必须同时具有合法产权的固定住所和稳定生活来源这两个条件，才能迁移落户。“以准入条件确定户籍关系的登记、迁移，符合社会主义市场经济发展的要求，便于正确引导公民迁移落户，便于对人口迁移流动进行科学调控。”这位负责人说。

　　带来变化

　　流动人口落户治安案件减少

　　近50年的户口管理制度突然放宽了，必然带来人口迁徙的高潮，城市化进程明显加快。

　　从2006年1月1日至2007年10月底，红河州公安机关一共办理州内外户口迁移15.49万人，其中迁入87394人，与2001年至2005年年平均迁入数相比增长8.8%。在全州总迁入的87394人中，迁入蒙自、个旧、开远3个县市落户的就有44396人，占迁移总数的50.80%，使3地的城镇化水平达到62.6%。

　　36岁的王爱芬离开老家贵州省盘县鸡场坪乡已经有十多年了，在红河州她开了一家米粉厂。

　　“在红河我什么苦活儿都干过，虽然挣了一点钱可不敢用，总想着我们是外地人在这里呆不长，现在可不一样了。”红河州户籍改革后，她毫不犹豫地在蒙自城里买了一套房子，顺利地变成了“城里人”。

　　大量在红河州打工、买房、做生意而落户的人，给当地经济发展带来了巨大的活力。2006年，全州生产总值达360.33亿元，同比增长12.3%。财政总收入90.69亿元，同比增长13.2%。

　　在经济增长的同时，户籍改革后，另一组数据却在下降。

　　红河州2006年各类刑事案件立案数同比下降7.6%，治安案件同比下降41.1%。

　　在蒙自县公安局，治安大队副大队长山苈苈给记者调出了“户改”前后全县治安案件的准确数字：

　　2005年，全年受理1415起，查处1392起；2006年，全年受理665起，查处657起。“户改”前后对比，治安案件下降了一半以上。

　　治安案件的下降与“户改”有必然联系吗？记者的疑问在蒙自县东城派出所得到了解答。

　　东城派出所是蒙自县最大的一个派出所，管辖区内固定人口8.4万人，流动人口1万多人，人员情况最复杂。户籍改革后，东城派出所共迁入四五千人。

　　“这些流动人口落户后变成了常住人口，有了自己的固定住房有了一定的收入，他们也希望自己能生活在一个治安环境好的地方，因此他们会主动维护社会治安，自然也不忍心破坏良好的治安环境。”东城派出所所长泰永生说。

　　针对实际

　　政府各部门出台相应配套意见

　　“取消‘二元制’户籍登记管理模式不等于取消了‘农业人口’、‘非农业人口’存在的事实。”说这句话的是云南省公安厅副厅长严尚智。他在云南省“户改”新闻通报会说，“户籍登记管理模式的改革，并不能改变城市和农村的差别，也不能改变每一个居民的职业、实际登记户籍关系的居住地环境等客观事实。”

　　事实上，在一些率先推动“户改”的城市，确实遇到一些难题。一些干部坦言，虽然“户改”城市在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实具体政策和福利时，差别常常就浮现出来。

　　去年，河北省某试点城市下发对城市特困群众和重点优抚对象实行采暖费补贴的通知，规定的“补贴范围”仍然有“农业”和“非农业人口”的界限。

　　山东省有个“户改”试点城市去年底下发的一些补贴、安置、再就业等方面的通知，也依然沿用了原有城乡户籍的区别。

　　记者在云南的调查中发现，担心“户改”象征意义大于实际意义的人确实存在。

　　蒙自县近郊的一些村镇大面积种植石榴，远近闻名。住在红寨乡高家寨村的张守相，开着送肥料的小车刚准备出门，正巧让记者“抓住”了。

　　老张一家4口种了2亩多地的石榴，一年收入一万多元，生活不错。“我肯定不会到城里落户口，没了土地就没有收入，我们到城里靠什么生活？”张守相直言，“没有经济来源，我们村至少90%的人不愿意到城里落户。”果然，在村里问过几人，大家都是摇头。

　　不少公安机关人士和法学专家对记者说，“户改”从“象征意义”走向“实质突破”，至少要突破4个方面的深层次矛盾。

　　统一城乡户口并不意味着相关社会问题会随之解决。现在，通过市场来配置资源的，如住房、汽车等，已不存在所谓户籍问题。但还有太多公共资源由政府部门分配。

　　对“户改”的一些政策，中央和地方存在认识上的不一致。如小城镇建设，国家要求放开户籍，一些地方至今没放开。

　　户籍彻底放开有一个前提，即社会保障、教育等要全国统一。而目前我国的财政、医疗、教育等资源分配都不是全国均等的，地区差别大。据有关资料显示，2004年城乡居民收入差距本来是3.2∶1，加上各种福利差距，实际达到6∶1；养老保险，各地缴纳的水平不一样，中间有差额，在人员流动时很难对接；社保是由地方财政兜底解决，因而各地也不一样。

　　统一城乡户口还有一个问题，即农民可以进城，市民也应可以下乡。既然门槛取消了，人口流动就应是双向的，但目前市民变农民的门槛同样很高。

　　红河州一些城乡结合部的农村生活条件高于城镇，如果让外来人口落户村里则直接影响到原有村民的人均经济收入比例，矛盾不少。虽然“户改”规定中没有对这一情况加以限制，但实际操作时，公安机关在变更登记中还是要求出具“村民小组和村委会同意落户”的材料，才能办理。

　　中国人民公安大学教授王太元指出，户籍改革能否切实推行，主要问题不在户籍制度、户口迁移制度，不在公安机关，关键要看相关制度、相关部门是否能配套改革。“只有就业、教育、住房、社会保障等各方面真正一视同仁，不分地区、不分户口性质，才能真正打破城乡二元经济格局。”相关方面顺应形势及时改革，户籍管理制度改革才具有实际意义。

　　“红河州在进行户籍改革时已经考虑到这些实际问题。”红河州委政策研究室的李保红介绍说，2006年1月1日开始实施户籍改革的同时，红河州公安、财政、农业、民政、国土、建设、教育、劳动和社会保障、人事、人口和计生等各部门也都相应出台了与之配套的实施意见，只是还缺少一些具体操作的细则。

　　户籍改革必然对现行的农村土地承包、教育、社会保障、劳动就业、城市建设、军队转业干部和退伍士兵安置等一系列法律、政策制度产生重大影响，也同样不可避免地涉及到这些方面的财政投入和分配问题。

　　据了解，外省有的地方因为缺少必要的财政投入而暂停了户籍改革的实施。红河州公安局“户改”大队大队长杨建告诉记者，红河州的作法是，在目前的条件下有选择地投入财政资金。

　　记者从红河州公安局提供的一份材料中看到，州级财政共安排资金413万元，全面加强对进城务工人员职业技能的培训，同时州、县两级财政配套低保资金1345万元；蒙自县安排155万元专项资金兑现给1万余名失地、无地的农民，对他们实施最低生活保障；蒙自城区学校接受外来农民工子女入学1811人，免收借读费110万元。

　　待解难题

　　财政保障及公安管理压力如何消除

　　李保红告诉记者，红河州“户改”最大的困难有两个：一是在逐步实现公民的平等待遇方面，财政保障压力加大，二是基层公安机关管理工作的难度加大，“在未来的改革中，这两个问题有待进一步解决。”

　　据红河州民政局统计，红河州每年接收退役士兵在1400人左右，其中农村退役士兵1000人左右，复员士官300人左右，如果实行同等安置政策后，财政每年将要增加安置经费2500万元左右。红河州农村人均年纯收入在625元以下的贫困人口约55万人，以城市低保每人月均补助标准150元左右计算，人均月补差62元，年需资金4.09亿元。按照城市低保保障资金配套比例测算：中央、省配70%，约3.39亿元，州配20%，约9762万元。此外，逐步实现户口登记在农村村委会的革命伤残军人、烈士家属、老复员军人、带病回乡革命军人的城乡同等待遇，财政保障压力无疑加大。

　　“户改”后取消了暂住证，实行登记制度后，增加了公安机关管理流动人口的难度。

　　“现在，我们实行的是每月手工填报一次的临时做法，不能与全国人口管理信息系统衔接，既增加了基层公安机关的工作量，又常常造成数据不准确。”杨建说，现行人口统计年报制不利于人口迁徙变动的分析研究。

　　已经在蒙自落户的王爱芬也留了个心眼，她丈夫的户口还在贵州农村老家没迁过来。在老家还有4亩旱地、2亩水田，都挂在她丈夫名下，现在转给亲戚代种。王爱芬考虑得长远又现实：“万一有个什么意外在这里呆不住了，我们回到老家好歹有地能糊口。”

　　云南省户籍管理制度改革历程

　　1997年以来，云南省先后3次出台了户籍管理改革政策。

　　第一次是1997年，云南省在安宁、楚雄等11个县市进行了小城镇户籍改革试点，为在城镇有合法稳定非农职业的农村人员或有稳定生活来源、有合法固定住所且居住满2年的农村人员办理了落户。

　　第二次是1999年，出台了《云南省人民政府关于进一步推进我省小城镇户籍管理制度改革的决定》，除昆明市五华、盘龙、官渡、西山四区外，把全省其它各县市区全部纳入小城镇户籍改革范围，再次放宽了迁移落户条件。

　　第三次是2001年，出台了《云南省人民政府批转省公安厅关于认真贯彻国发〔2001〕6号文件进一步深化我省城镇户口制度改革的意见的通知》，进一步放宽了迁移落户条件。

　　据不完全统计，自1997年至2005年底，全省共解决了近100万人户籍关系迁移的问题。

　　继2001年全省第三次户籍管理制度改革之后，2003年5月，省公安厅又成立了以主管厅长为组长的调研组，先后在昆明市、昭通市、玉溪市、曲靖市、文山州等地调研，到户籍改革先行的江苏、福建、广东及所辖的南京、苏州、福州、厦门、广州、深圳等市考察，起草了《云南省公安厅关于深化我省户籍改革的若干意见》草案，书面征求了全省16个州、市政府、公安局和省级有关部门的意见，并多次召开了户籍管理改革座谈会，对省内外户籍制度的历史和现状进行了研究，形成了《关于深化云南省户籍改革的若干意见》。

　　2006年7月，云南省公安厅结合公安部的工作要求再次进行了专题调研，汲取了红河州户籍管理改革中的先进经验，完善了有关改革措施。

　　2006年9月，将《关于深化户籍管理制度改革的意见》分别书面征求了省委政策研究室、省政府法制办等11个省级有关部门的意见，并根据所提意见对草拟的“意见”进行了修改。

　　2007年7月，省公安厅再次对“意见”进行了修改完善，最终正式形成了《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》报省政府常务会审批。

　　2007年11月10日，云南省公安厅透露，《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》将于2008年1月1日起实施。