社会保障立法提速 为老百姓织就兜底的网

　　2007岁末回眸

　　本报记者 李立

　　“养老金好像明年又要涨点儿。”

　　“新闻联播说了。”

　　冬日的阳光，暖暖地洒在正在下棋的老哥俩身上。炮马腾挪之间，自北京718厂退休好几年的老李、老吴有一搭无一搭地聊着。

　　年根儿了，劳动和社会保障部、财政部联合下发了《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》，决定从2008年1月1日起，为2007年12月31日前已按规定办理退休手续的企业退休人员，提高基本养老金水平。

　　这一政策，也许与当前物价上涨有关，不过这些年，国家几乎年年提高养老金的发放标准。这可能就是老李和老吴对养老金的提高既觉得新鲜又不感到惊奇的原因。

　　在即将过去的2007年，我国社会保障事业继续保持快速发展的势头，有关社会保障立法与政策密集出台。据权威部门不完全统计，今年新增涉及社会保障方面的地方法规、地方规章以及部门规定40多件，相关的政策措施发布更多。《残疾人就业管理条例》的出台，普遍受到社会欢迎，备受关注的社会保险法立法，也取得了明显进展。

　　

　　历经13年的反复酝酿，社会保险法草案终于在12月23日提请全国人大常委会会议第一次审议。

　　“盼了多年了。”一位专家告诉记者，自1994年以来，社会保险法已多次列入全国人大常委会立法规划及国务院立法工作计划。但由于社会保险体系总是处于改革变动之中，对草案存在较多分歧，所以一拖至今。

　　“国务院常务会议11月28日原则通过社会保险法草案，不到一个月时间，全国人大常委会就进行了首次审议。今年以来，社会保险法的立法节奏明显加快。”这位专家认为。

　　据介绍，社会保障除有关社会福利、社会救济、特殊人群保护等专门立法外，主要是通过社会保险来实现。社会保险包括养老、失业、工伤、医疗、生育等内容。社会保险体系通常被比作一张“大网”，有了它的兜底，“老有所养，病有所医”的梦想才可能得以实现，其重要性不言而喻。

　　据权威统计，到今年9月底，养老保险参保人数为1.97亿，到年底可能超过2亿；参加失业保险的人数为1.15亿；参加医疗保险的人数为1.89亿；参加工伤保险的人数为1.15亿，参加生育保险的人数是7300多万。

　　如此蓬勃发展的社会保险事业，如何惠民有加？如何规范发展？一系列问题的解决，都有待完善的法律和制度作保证。但现实情况是，我国现有社会保障缺少法律依据或可依据的法律层次不高：城市社会保险制度主要依据1994年颁布的劳动法和由国务院发布的《社会劳动保险费征缴暂行条例》，农村社会养老保险制度则来源于民政部《县级农村社会养老保险基本方案》。

　　“这一现状已不能适应经济社会发展的需要。”一位参与立法的劳动和社会保障部官员说，立法层次低，直接削弱了社会保险的强制性。“在征收环节没有强制措施，在执行环节也没有强制执行的措施，再加上法律责任欠缺，导致一些用人单位社会保险的观念比较淡薄，为了降低用工成本不参加社会保险，或者长期拖欠社会保险，或者是瞒报少缴保费。”

　　为此，制定一部综合的、统一的社会保险法势在必行。

　　总共8章63条的社会保险法草案，重点规范了各项社会保险制度中带有共性的内容。包括社会保险的原则、各险种的人群覆盖范围、社会保险费的征收体制、社会保险基金的统筹层次、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金投资运营、社会保险基金监督等。

　　据介绍，社会保险法草案坚持了三条基本思路：一是社会保险水平与我国经济社会发展水平相适应。二是立足当前，着眼长远，为改革留有余地。三是分类规范，逐步完善。

　　劳动和社会保障部部长田成平23日就草案作说明时表示，在扩大社会保险覆盖范围的同时，具体制度的设计必须充分考虑我国经济社会发展的承受能力，体现“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针。

　　田成平表示，社会保险法草案在立足于解决当前问题的同时，也须“着眼长远，为改革留有余地”。

　　他介绍说，草案对那些在社会保险制度改革中行之有效的制度，予以了明确；对那些实践经验尚不成熟但符合改革方向的探索性做法，作了倡导性、指向性的规定；对某些情况比较复杂、实践经验不足，或者有关方面分歧较大、无法形成一致意见的内容，作了授权性规定。

　　社会保险法的即将出台，意味着今后一个时期，中国社会保障体系建设进入定型化、规范化、法制化阶段。随着此后社会救济法、基本养老保险条例、社会保障基金管理条例和企业年金条例等法律法规的陆续制定出台，我国社会保障法治体系建设将趋于完善。

　　

　　安徽汤口镇芳村一组的谢有证等220人，成为今年黄山市黄山区民政局公布的第一批享受农村最低生活保障金的村民。220人的月补助总额8700元。

　　农村最低生活保障制度建设，滞后于城市低保，但今年取得实质性飞跃。

　　2007年元旦刚过，中央一号文件就明确提出，在全国范围建立农村最低生活保障制度。

　　5月，国务院常务会议再次强调，落实在全国范围建立农村最低生活保障制度的工作，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。建立农村最低生活保障制度以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对财政困难地区给予适当补助。

　　7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，为在农村全面建立和实施低保制度提供了政策依据。

　　中央财政为此安排30亿元补助资金，支持地方建立和完善农村低保制度。

　　目前，农村低保已在全国31个省(区、市)的2777个涉农县(市、区、旗)全部实施，保障人数由去年底的1509万人增加到今年11月的3100.9万人。

　　而在农村低保制度建立之前的状况是，各地农村低保的资金全部来源于各级地方财政，根据当地政府能拿出多少钱，来决定救助的人数和标准。那时，农村特困户只能依靠定期定量生活救助以及临时生活救助，由于缺少制度规范和程序要求，加上资金投入不足，很多农村贫困人口实际上得不到救助，或者救助水平低得可怜。

　　“通过建立和实施农村低保制度，将病残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成家庭生活常年困难的人口纳入保障范围，就可以形成解决困难群众‘天天困难’问题的长效机制，确保贫困群众依法得到救助。”民政部最低生活保障司有关官员说。

　　从全国各地颁布的农村低保标准看，吃饭、穿衣、用水、用电等费用，当地经济的财力状况，当地物价水平，是标准制定的主要考虑因素。目前，除少数东部发达地区，一般地方都参照国家每年公布的贫困标准来制定。2007年国家公布的贫困标准是年人均纯收入693元。目前，中西部地区年低保标准一般在600至800元之间，东部地区一般在1000至2000元之间。

　　农村困难户现在也可像城市困难户一样，通过申请，享受稳定的低保了。这一制度不附加先决条件、不考虑社会身份，惟一的认定条件就是家庭人均月收入是否低于当地低保标准。

　　据了解，民政部下一步将考虑解决低保制度实施过程中遇到的问题，包括标准调整、收入核实、与就业衔接、分类救助、动态管理等，并推动低保的申请、审核、审批，低保金的管理、发放等程序，全部向社会公开。

　　

　　今年1月1日，辽宁省大连市颁布实施《大连市城市困难居民医疗救助办法》。

　　这一办法，取消了重大疾病救助制度的救助病种限制，规定不论患何种疾病，在零售药房购药、门诊就医或住院治疗时，均可按照规定的比例和额度获得医疗救助。“就是得啥病都能获得救助。”大连的一位老病号总结说。

　　据测算，大连市医疗救助对象每人年均可获救助金4353元。

　　从这几年各地出台的医疗救助办法看，在救助范围上，坚持以城乡低保对象为主，适当扩大救助覆盖范围，北京、上海、浙江等地已将城市低保边缘群体纳入了保障范围；在救助病种上，针对救助对象患了小病不去治疗容易拖成大病的现象，各地既坚持住院救助，也开展常见病救助；在救助程序方面，“医前救助”、“简化程序”、“降低救助门槛”等创新措施不断出现。

　　宁夏、青海、上海、重庆等地通过发放医疗救助卡方便困难群众就近门诊，大连、银川等地在连锁药店建立“低保柜台”，对救助对象购药给予很大优惠，深受困难群众欢迎。

　　截至今年9月底，全国所有含农业人口的县(市、区)基本都建立实施了农村医疗救助制度，城乡医疗救助人次达到760万，比2006年全年的554万人次增长了37%。

　　事情在做，但城乡医疗救助制度的运转，仍是无法摆脱初创期的粗糙：资金投入不足、救助水平不高、地区发展不平衡，加上医疗费用有所增长，困难群众医疗需求日渐提高。同时，医疗救助办法也存在着起付线设计不够合理、医后救助滞后、救助病种非常有限、救助程序复杂等问题，这些都有待破解。

　　在不久前召开的全国城乡医疗救助工作会议上，民政部副部长李立国就此强调：“要完善制度设计，提高医疗救助对困难群众的可及性。”

　　他认为，至少四点，地方政府应在制度设计中体现：

　　逐步扩大救助的覆盖面。各地要在确保把城乡低保对象和农村五保户纳入救助范围的基础上，逐步将低收入的老年人、重病或重残的人群纳入保障范围。有条件的地方，要充分考虑其他低保边缘群体、低收入群体的实际困难。

　　制定切实可行的补助标准。各地要随着医疗救助资金总量的不断增加，及时提高医疗救助补助水平，制定不同的补助标准和办法，对救助对象中“三无人员”、“五保户”以及重病、重残等人员给予重点照顾。

　　出台符合实际的救助办法。坚持以住院救助为主，同时兼顾门诊救助，要适当扩大救助病种，逐步取消病种限制。要逐步降低或取消起付线，提高医疗救助比例。

　　简化操作程序。救助对象有难以垫付医疗费用的实际困难，应建立定点医院垫付机制和为转诊救助对象简化手续等。

　　“只有通过尽快完善医疗救助制度，才能有效保障困难群众基本医疗权利，实现十七大提出的让人民群众‘病有所医’的民生目标。”李立国说。

　　7月10日，国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，要求建立城镇居民基本医疗保险制度，这是我国在建立城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度之后的又一重大举措。

　　按照部署，新型农村合作医疗制度到2008年要覆盖全国所有县(市、区)，城镇居民基本医疗保险到2009年试点城市力争达到80%以上，到2010年在全国全面推开。

　　民政部希望医疗救助在此大背景下能迅速搭车快行。李立国说，各地要资助困难户参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险；要帮助困难户享受到相关保障制度的补偿；要对困难户经相关保障制度补偿之外、个人仍难以负担的医疗费用，通过医疗救助给予适当帮助；对于未参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险的困难户，符合条件的要按照规定及时给予医疗救助。慈善医疗援助，要重点解决患有大病、重病且通过基本医疗保障制度补偿后难以自负医疗费用的困难群众。

　　“政策到位、资金到位、工作到位是衡量医疗救助工作实效的标准。”李立国说。

　　

　　年初的统计数据显示，在我国8296多万残疾人中，目前已经实现就业的有2266万人，其中城镇463万人、农村1803万人。

　　今年2月，《残疾人就业条例》颁布。这无疑为8000多万残疾人就业提供了保障。

　　国务院法制办负责人在介绍立法背景时说，目前，残疾人就业出现了一些新问题，主要表现为：残疾人数量不断增多。我国现在尚有858万有劳动能力、达到就业年龄的残疾人没有实现就业，而且每年还将新增残疾人劳动力30万人左右；各级人民政府和用人单位依法吸收残疾人就业的责任不够明确，特别是一些用人单位不按照规定安排残疾人就业、不依法与残疾职工签订劳动合同，歧视残疾人的情况时有发生；对残疾人就业的各项保障措施需要进一步完善；残疾人就业服务培训等工作相对滞后，需要进一步加强对残疾人就业的指导、服务和职业培训的力度，提高残疾人的就业能力。

　　该条例已于今年5月1日开始施行。条例规定：用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%，达不到规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金；

　　政府在促进残疾人就业工作中发挥主导作用。县级以上政府应当将残疾人就业纳入国民经济和社会发展规划，并制定优惠政策和具体扶持保护措施，为残疾人就业创造条件；

　　国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持；残疾人从事个体经营的，依法给予税收优惠，并免收管理类、登记类和证照类的行政事业性收费；国家对自主择业、自主创业的残疾人在一定期限内给予小额信贷等扶持。

　　今年，全国又有5个地方或修改或新出台了扶助残疾人的办法，它们是广西南宁、辽宁沈阳、山西太原和安徽、广东。

　　其中，《安徽省优待扶助残疾人规定》中称，单位不得随意“辞退”残疾人；新建道路、建筑都要为残疾人设置“无障碍措施”；残疾人凭证看病免“普通挂号费”，可以免费进入一些公园文化场馆、文化活动中心和科技活动中心等；残疾孩子上学政府将负责等。

　　另外，民政部今年修改出台了《伤残抚恤管理办法》，将为抢救和保护国家财产、人民生命财产致残的人员纳入了伤残抚恤范围。过去，同犯罪分子进行斗争致残的人员可以享受相关待遇，而其他因见义勇为、抢险救灾致残的人员却没有相应规定，致使这部分新增伤残人员抚恤无着落。

　　

　　物价上涨，灾情偏重，这是2007年的现状。

　　柴米油盐酱醋茶、蔬菜水果肉蛋禽，自今年4月以来，无一不涨。

　　针对今年情况，从国家到地方，一系列保障民生措施密集出台：

　　今年，中央财政增加16.2亿元城市低保补助资金，应对各地猪肉、鸡蛋、蔬菜、食用油等副食品价格上涨情况；年内中央财政连续三次向中西部地区和老工业基地增拨城市低保专项补助资金近24亿元，解决物价上涨对困难群众生活的影响。

　　与中央政策配套，各地也在行动。其中，河北省从今年8月起至12月，对城市低保对象按每人每月15元标准增加补助资金，同时，省内城市低保边缘家庭、家庭经济困难学生都获得适当补助。

　　今年，国家启动救灾应急49次，增加了特大旱灾救助项目，提高了救灾补助标准。将因灾倒房补助标准从每间600元提高到1500元，地震损房补助从每间100元提高到200元。同时，中央财政对因灾生活困难需政府救济人口的补助标准由人均126元提高到人均150元，保证住房、口粮、衣被到户、到人，不留死角。

　　今年，针对当前优抚对象和部分退役人员存在的实际困难，民政部与有关部门联合印发了5个政策性文件。从8月1日起，残疾军人抚恤金在现有基础上提高30%，最高达到每人每年18900元；城乡烈属定期抚恤金分别提高了20%和15%，最高达到每人每年6000元；在乡退伍红军老战士生活补助标准提高了20%，最高达到每人每年13680元。这也是1998年以来国家连续第九年提高抚恤补助标准。

　　中央办公厅、国务院办公厅为此及时下发了《关于进一步做好优抚对象和军队退役人员有关工作的通知》，以保证落实。

　　今年，“十一五”儿童福利机构建设、流浪未成年人救助保护体系建设和社区服务体系发展规划编制完成。福利企业税收政策作了相应调整，突破了企业所有制界限，将优惠政策扩大到由社会各种投资主体投资设立的各类所有制企业。

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　　党中央、国务院今年出台的这一系列政策措施，大范围、多方面地惠及了受灾群众、贫困人口、流浪乞讨人员等困难群体，老年人、残疾人、孤儿等特殊群体，烈军属、复员退伍军人、伤残军人等优抚群体。

　　12月3日，为妥善安排受灾群众今冬明春生活，中央第一笔14.43亿元冬春受灾群众临时生活困难补助资金又启动下发……

　　本报北京12月24日讯