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人大立法更多保障民权http://www.sina.com.cn 2008年01月11日03:37 北京晨报
翻开市十二届人大常委会五年立法档案,我们清楚地看到,普通人的身影站到了立法最前沿。 一场立法听证会,使普通市民首次以主人身份参与立法;一份涉及6万人的问卷和一场“分秒必争”的论证换来了北京城既热闹又祥和的除夕夜……翻开市十二届人大常委会五年立法档案,我们清楚地看到,北京市人大常委会立法脉络日渐清晰——立法,不仅为了维护秩序,更是为了保障民权。 亲历者邹维萍(市人大常委会法制办副主任): “禁改限”找到了最大公约数 2006年的除夕夜,时任市人大常委会法制办二处处长的邹维萍过得很不塌实,这是烟花爆竹“禁改限”法规通过后的第一个春节,大家“顶着压力”修改的法规成功与否就在这关键的几天。如今,京城已度过了两个平安热闹的春节,已任职市人大常委会法制办副主任的邹维萍很欣慰:“禁改限”立法成功了,在公民的不同利益诉求间,我们找到了“最大公约数”。 ●6万问卷坚定“禁改限” 《北京市烟花爆竹安全管理规定》起初并未在市人大常委会年度立法计划中。邹维萍回忆说,仅究竟要不要“禁改限”就经历了“相当慎重”的决策过程。 进入2000年,人们对除夕夜鞭炮喧天的渴望不断冲击着“禁放令”,2002年至2005年,共有162位市人大代表联名提出17件议案和建议,要求“面对现实,对禁放法规进行修改”;就在同一时刻,另有83位市人大代表联名提出13件建议和议案,要求“严格执行‘禁放令’”。2003年,“禁放”法规修改列入市十二届人大常委会五年立法规划,但因其涉及市民切身利益,还需广泛调研论证。直到2005年,“禁改限”仍未列入正式立法项目。 “不改,‘禁放’已形同虚设,法规失去严肃性;改,是否意味着对当初制定禁放法规的否定呢?如果修改后的法规执行不好,更会影响到市委、人大、政府的威信。同时,法律是否应当调整人们的观念、传统习俗等一系列问题,考验着市委、人大、政府的决策能力。”邹维萍坦言,彼时,她和同事们对于修改法规能否成功心里真是没底。 此间,市政府委托社情民意调查中心对18个区县近6000市民进行抽样调查。随后,市人大内司委委托区县人大常委会召开218个座谈会,并向市民发放6万份调查问卷,同时向所有市人大代表征求意见。结果出来了:近七成市民和八成多代表投了赞成票。“禁改限”草案一审后,常委会再次就焦点问题征集人大代表意见,八成人赞成禁改限,“实实在在的调查结果拿在手里,大家心里塌实多了。” “13年前立法禁放是顺应民意,13年后禁改限是倾听民声。”谈起立法之初,曾有的彷徨和犹豫,邹维萍说,市人大常委会没有回避矛盾,根据社会问题的不断显现,适时对法规进行调整和修改,最终使得一部缓解社会矛盾、协调利益关系的良法得以出台。 ●艰难论证除夕“一小时” “一个小时”看似不起眼,却意味着可以让更多的违法者变成守法人——燃放时间点究竟卡到23时还是24时,邹维萍和同事们花了无数个小时去论证。一方面是尊重民俗的呼吁此起彼伏,另一方面是要休息、要安全的声音无比坚定,如何让截然对立的群体和平共处是立法者们面对的棘手难题。为了使方案能够取得最佳利益平衡点,立法者开始了几乎是细到每一分钟“每一寸土地”的论证。 “仅是燃放时间就数不过来有多少种方案了。”邹维萍清楚地记得,政府提交的原草案是除夕到正月十五敞开了放,这一来固然满足了燃放者的需求,但势必会影响到他人的休息;还有很多人提出应当对晚上实行限制,但这又有悖于传统民俗;还有人提出除夕、初一、十五几个关键时段燃放,顺应了民俗又不影响其他人休息,可这种方案在销售层面又不可行。 “当时曾经考虑过一种方案,把燃放时间定在7时至23时。我们与民俗专家、执法者、销售者反复协商,认为零时对于很多燃放者来说是个很重要的时间点,如果把零时提前到23时,可能会造成违法人数增加,同时也增大了执法成本。”经过无数个小时的协商、论证,京城人终于获得了这跨天的一小时。燃放的时间定在了除夕至初一敞开放,正月初二至十五则限制在早7时至24时。 ●大家都违反是立法失败 2006年春节的紧张和压力,邹维萍也许终身难忘,她时不时跑到楼下转转,听听外面的声音;经常光顾炮仗摊,就担心商家卖违禁品种。“当时最担心‘禁改限’是否会被遵守,一部法制定出来大家都违反,就是立法者最大的失败。” 在这个让邹维萍忐忑不安的春节里,北京实现了无因燃放烟花爆竹引发重大火情、人员伤亡的成绩。看到相关统计数据,邹维萍很欣慰,但更让她自豪的是这部法规取得的社会效应:“一部法能让市民自愿遵守,这才是成功的。” ●感言:“以人为本”贯穿始终 邹维萍说,从立法方式的倾听民意到制度设计的平衡不同利益,《北京市烟花爆竹安全管理规定》的成功之处就在于“以人为本”的理念贯穿始终。本届市人大常委会更加关注社会领域立法,而这些法规的根本目的就在于维护公民权利和社会公平,在调节不同利益关系的过程中,只有遵循公平原则,使绝大多数社会成员都受益,才能取得社会不同群体的广泛支持和接纳。 点评人张引(市人大常委会法制办副主任): 立法为民今后重要思路 ●“禁改限”是典型事例 “烟花爆竹禁改限是个典型的事例,立法为民将是市人大常委会今后立法的重要思路。”作为市人大常委会法制办公室副主任,张引亲自参与了一部部法规的出台过程,由此见证了立法理念的重大转变:“实际上从本届人大开始,立法的目的就不仅仅是维护社会秩序,更多的是要维护公民权利和社会公平。” 在我们生活中发挥重要作用的法律法规是经过统一审议、修改后出炉的,在审议中,立法者们摒弃长期以来的“国家权利本位”的传统立法理念,努力树立起“公民权利本位”的现代立法理念,更多地关注对公民、法人和其他组织合法权利的保护。 翻开五年市人大常委会立法档案,《北京市烟花爆竹安全管理规定》、《北京市养犬管理规定》从内容上关乎市民的切实利益,受到社会普遍关注,在立法过程中采取召开立法听证会、公开征集民意的方式使各种不同诉求和意愿得到了充分表达;针对禽流感疫情,保护人民身体健康和生命安全提前启动动物防疫立法;为保障老年人、残疾人权益,方便他们生活,制定《北京市无障碍设施建设和管理条例》;制定了《北京市人口与计划生育条例》专门规定独生子女伤残或死亡的家庭,对其父母要给予经济帮助。 ●避免部门利益倾向 “科学合理规定国家机关的权力与责任也是立法为民理念的体现。”张引坦言,过去在一些地方立法中,往往对行政机关的权力规定得比较具体,而对权力的约束和法律责任规定得比较薄弱;对作为管理相对人的公民、法人和其他组织的义务规定得比较具体,而对保护他们的合法权益规定得比较原则,导致权力与责任、权利与义务失衡。 在审议过程中,本届市人大常委会就十分注意避免和克服部门利益倾向,法规赋予行政机关必要的权力的同时,规定其相应的责任,注重权力与责任的统一,审批与管理的统一,促进政府职能切实转变到经济调节、社会管理和公共服务上来。 本版撰文 晨报记者 朱烁 立法亮点 五大亮点凸显 民主科学立法 过去五年,市十二届人大常委会制定地方法规32项;修改21项;废止11项。跨进2008年门槛,回眸检视,人大立法工作的五大亮点清晰刻画出民主立法、科学立法的脉络。 1、专挑百姓身边事 本届市人大常委会的立法工作凸显了以民为本的立法理念,在选择立法项目时,把人民群众关注的热点、焦点、难点和维护人民群众根本利益作为立法原则,安排了未成年人保护条例、中小学生人身伤害事故预防与处理条例、北京市养犬管理规定等一批直接关系人民群众切身利益的立法项目。 2、助力可持续发展 面对北京严重缺水的形势,废旧立新制定了《水法》实施办法,为实现首都水资源的可持续利用,促进经济社会可持续发展提供了法律保障;制定历史文化名城保护条例,妥善处理古都风貌与城市现代化建设的关系;制定《城市基础设施特许经营条例,创新了城市基础设施的投融资渠道。 3、立法工作制度化 立法工作的制度化是一项基础性工作。2003年,市人大常委会对立法工作制度化建设进行了总体设计,五年中为立法者自身建立规程共计16项,涉及立法规划编制与实施工作规程、法规公布工作规程、立法听证会规则等。 4、为奥运提供法律支持 修订了北京市市容卫生环境条例,把乱发小广告停机写进地方立法;制定了志愿服务促进条例,规范了志愿服务及志愿服务组织、志愿服务活动各方的权利和义务,政府、社会的支持和促进保障等内容,为奥运会志愿服务提供直接的法制支持。 5、六成百姓建议被采纳 2003年,市人大常委会将五年立法规划项目建议草案公开征求意见,收到群众提出的意见2000多件,涉及的立法项目建议98件,约60%的百姓建议被吸纳,使五年立法规划符合民情、集中民智、体现民意。
禁放13年后,2006年狗年春节,北京市民又可在鞭炮声中过大年了。晨报记者 程玉扬/摄 |