“大部制”能解决权力制约问题吗

　　本报记者 王俊秀

　　作为改革开放后的第六次国务院机构大改革，“大部门体制”的改革方案已经接近征求意见的尾声。据报道，目前国务院委托相关部门进行专题研究，课题报告将于1月20日前提交给国务院。

　　中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授近日完成了一份关于政府机构改革的课题报告，对新一轮的政府机构改革提出了自己的展望。对有关“大部门体制”的一些问题，毛寿龙教授接受了中国青年报记者专访。

　　“大部制”适用于交通、农业和文化等领域

　　中国青年报：改革开放以来，我国先后进行过几次大的行政管理体制改革。您认为这次改革主要出于什么原因？

　　毛寿龙：政治体制改革要适应经济体制改革，历次改革都是出于这个考虑。随着市场经济的发展，我国逐步实现经济转轨、社会转型，政府机构表现出一些不适应经济发展的地方，要进行一定程度的改革。上世纪80年代我们精简了很多物资部门，90年代撤掉了很多计划经济部门，这次机构改革实际上也是为了配合经济领域进一步深化改革。

　　中国青年报：您认为这次机构改革的总体思路应该是什么？

　　毛寿龙：中国政府应该进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府。

　　中国青年报：具体来讲涉及到哪些领域？

　　毛寿龙：可以考虑在交通、农业和文化等领域试点“大部制”，将铁道部、交通部和中国民航总局合并，组建新的运输部，负责所有交通的公共管理职能，包括公路交通、铁路交通、水路交通和空中交通的管理；将农业部、水利部和林业局合并，组建新的农林水利部，统筹农业、林业和水利设施的发展和规划，以及相关公共政策的制定；将国防科学技术工业委员会与国防部合并，组建新的国防部，既负责国防工作，也负责国防科学技术工业工作；撤销信息产业部，其相关国有企业归国资委管理，其宏观政策和相关管理归国家发展和改革委员会或相关的行业协会。

　　在国务院直属机构的组成方面，应将国家工商行政管理总局与国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局合并，组建新的国家工商总局；将国家广播电影电视总局的职能划入文化部，由文化部负责文化、广播电影电视方面的公共管理职能；将国家知识产权局改为文化部管理的国家局。

　　中国青年报：当前医疗卫生行政管理体系分割比较严重，因此有人说医疗卫生领域也可考虑实行“大部制”，将几个相关部门整合成立国家健康委员会，您觉得这可行吗？

　　毛寿龙：我不赞成在卫生部之上再搞一个健康委员会。这跟发改委不一样，发改委是宏观调控机构，但卫生部门是做事情的，务实的部门应该是分开的，比如医药分家，上次机构改革成立药监局，这个方向是对的，不应该再回去。国际上也是这样的，比如美国有联邦食品和药品管理局。

　　“大部制”主要解决政出多门、机构重叠

　　中国青年报：“大部制”的提法是这次机构改革的一个亮点，为什么选择这种改革方向？

　　毛寿龙：“大部门体制”的提法源于党的十七大报告。党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出，要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

　　世界上成熟的发达国家，政府部门一般只有十多个，比如美国、英国、德国等，普遍呈现“机构数量较少，职能范围广泛”的特点。它们的一些大部门可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。

　　但我国仅国家部委就有28个，有副部级的部，正部级的总局，还有一些临时设立的领导小组、办公室等协调机构。部门林立，业务存在很多交叉，相互协调很困难，在进行国际交流时也显得很难对等。

　　中国青年报：按照这样的设想，此次改革涉及很多部门的人事任免，面临的阻力会不会很大？

　　毛寿龙：我们历次改革都面临很大阻力，80年代进行物资部门政府职能转变时出现“官倒”，90年代的改革出现大量下岗职工等。所以阻力肯定存在，但动力也很大。国家要从一个较高的角度统筹考虑，尽量减少动荡，比如保留人事待遇，安排适合岗位。

　　中国青年报：我国行政机构历经分分合合，1993年，国务院机构改革撤销能源部，分别组建电力工业部和煤炭工业部，现在又有呼声重新组建能源部，从原来专业管理体制走向综合管理体制。您觉得为什么会出现这种改革趋势？“大部制”下如何发挥专业化的优势？

　　毛寿龙：专业化考虑还是会有的，可以分成各司局或处室，这并不矛盾。内部可以把一些纯粹执行类的事务交给执行机构，一些部委的执法机构不一定要留在部里，可以作为执法部门相对独立，直接对法律负责。

　　“大部制”实行决策、执行、监督三权分开

　　中国青年报：实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大了。“大部制”改革能否建立起有效的权力约束机制？

　　毛寿龙：“大部门”体制下，政府机构实行决策、监督、执行分开，现在很多部门决策监督执行三权合一，许多问题根源于此。

　　中国青年报：这次机构改革会延伸到事业单位吗？

　　毛寿龙：我们现在很多事业单位行政化色彩很浓，甚至学术机构也行政化了，这都不利于机构发展和学术研究。这次改革是个契机，先在政府部门推开，总结经验教训，然后在逐步推进事业单位改革的基础上，推进公共服务领域的机构改革。

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　　改革开放以来我国五次政府机构改革

　　第一次是1982年改革。国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5．1万人减少为3万人。

　　第二次是1988年改革。国务院部委从45个精简为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2％，并首次提出政府职能转变的任务。

　　第三次是1993年改革。这次改革提出了建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现“政企分开”，转变政府职能，行政管理职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。

　　第四次是1998年改革。这是力度最大的一次政府机构改革，主要任务是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，进行国有企业所有制改革。国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了1／4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。与此同时，新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部4个部委。

　　第五次是2003年改革。这次改革进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面。设立国有资产监督管理委员会，改组国家发展计划委员会为国家发展和改革委员会，设立银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

　　王俊秀整理