依法治国：划时代的方略之选

　　

　　1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，“依法治国”写入宪法。图为与会代表热烈鼓掌。

　　

　　1994年12月9日，中南海举行第一次法制讲座，江泽民同志亲切接见主讲人曹建明（右一）。（资料图）

　　

　　“64号文件”。本报记者 凌锋摄

　　本报记者 杨悦新 凌 锋

　　 法制的春天来了

　　1978年12月6日，有人叫住李步云说，你的文章《坚持公民在法律上人人平等》在《人民日报》上发表了！当时李步云正要拾阶而上进入中国社会科学院法学研究所的办公楼，于是他停住脚步，而后与历史一同转身。

　　“公民”一词在当时还是相当敏感的词汇，因为“当时讲究划分敌我，认为公民中有敌对势力，不全是人民，因此不能讲平等”。

　　然而，毕竟那是一个开始除旧布新的年代，给予了人们思想争鸣的空间。尽管这篇文章在《人民日报》编辑手里压了一段时间，但李步云对于这篇文章的发表信心十足。

　　因为，当时在邓小平等中央多数领导人的正确引导和积极支持下，关于真理标准问题的讨论冲破了阻碍，正在全国广泛地展开。这时，全国思想界、理论界非常活跃。中央党校、中国社会科学院的理论刊物，《人民日报》、《光明日报》、《解放军报》等纷纷发表文章，开展关于真理标准问题的讨论。坚持实践是检验真理的惟一标准，这一马克思主义的原则正逐步成为全社会共识。李步云说：“大家开始突破理论禁区，以前不允许谈的问题现在可以讨论了。我想一个新的时代开始了，法学的春天到来了！”

　　这篇文章以及后来同样发表在《人民日报》上署名为乔伟的《独立审判，只服从法律》一文，被认为是法学界思想解放开始的标志。

　　1978年12月13日，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上发表讲话，坚定地提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的历史性任务，确定了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设方针。邓小平同志这些重要表述的本质，就是要坚定不移地走依法治国之路。

　　对于这一点，中国政法大学终身教授江平在接受记者采访时说：“邓小平同志的功勋是非常大的，我想最大的两方面：一个是经济方面的改革开放，最后走向市场经济；一个是政治制度的变迁，最后走向了依法治国。”

　　之所以有这样的选择，江平认为有两个原因：一个是时代的背景；一个是民心所向。时代背景就是经过了“文革”，包括小平在内的中国人民陷入了人治和没有法制的灾难……依法治国之路是饱受人治之苦的中国人民的期盼，是新时代的不二选择。

　　“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”、“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”、“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常委会的重要日程上来”。这是来自十一届三中全会最铿锵、也最激动人心的声音。

　　十一届三中全会召开后，有关精神迅速落实，全国人大在1979年一次通过7部包括刑法、刑事诉讼法等在内的重要法律，外界称之为“中国法制建设的标志性事件”。

　　与此同时，中共中央根据这些法律的规定，对相关的党内规定进行了重新审视，与法律有矛盾的地方，迅速加以纠正。一份名为中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》的文件于1979年9月9日颁布，这就是著名的“64号文件”。王家福、刘海年、李步云等法学家参与了文件的起草。文件的重点是解决党内规定和法律有冲突的问题。这份文件对于我国法制建设的意义非同寻常，它实现了很多重大的历史性突破：党的文件中第一次使用“社会主义法治”一词；取消“公安六条”中的反革命罪和恶毒攻击罪；宣布已摘帽的地富反坏右和公民享有一样的平等权利。此外，明确宣布取消党委审批案件的制度。

　　“64号文件”通过以后，当时的最高法院院长江华高度评价这一文件，认为这个文件是建国以来甚至建党以来关于政法工作第一个最重要、最深刻、最好的文件，是我国社会主义法治建设新阶段的重要标志。

　　1980年，开始审判林彪、江青反革命集团。中央要求中央书记处研究室代表中央写篇文章，阐明审判林彪、江青反革命集团的法制原则。这就是发表于1980年11月22日、署名为人民日报特约评论员的《社会主义民主与法制的里程碑》的评论员文章。文章中有一段话：审判“充分体现了以法治国的精神”———这是在党的重要文献中第一次用“以法治国”这一概念。王家福、刘海年、李步云等法学家是文章的起草者。

　　法治观念上的进步也反映在了立法中。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过、1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行新的《中华人民共和国宪法》，在序言的最后一段强调要维护宪法和法律的尊严与权威，还恢复了在1975年宪法和1978年宪法中被取消的司法独立和平等原则；第一次明确规定“凡具有中华人民共和国国籍的人，都是中华人民共和国公民”，并且把“公民的基本权利和义务”放在国家机构章节之前。

　　人治法治大讨论助推思想大解放

　　1979年末，不知谁在某机关门口贴了一篇手抄的、名为《要实行社会主义法治》的文章，吸引了不少人的目光。

　　这篇文章是李步云、王德祥、陈春龙等为中国社会科学院庆祝中华人民共和国成立三十周年大型研讨会而写的文章，原名是《论以法治国》。法学界普遍认为，这是第一次明确提出要在我国实行以法治国(早期，学术界等常用“以法治国”，后期改为“依法治国”，基本内涵差别不大，后者更为科学全面，可看作前者的发展———记者注)，并从理论和实践上做了系统论述的文章。这篇文章后来题目修改为《要实行社会主义法治》后，发表在1979年12月2日的《光明日报》上。这篇文章的意义不仅在于第一次明确提出要在我国实行依法治国，更在于开启了法学界法治问题大讨论的序幕。

　　讨论的内容主要是“要人治还是要法治”。这场讨论从上世纪七十年代末一直持续到八十年代末，既是一场学术讨论，又是一场政治讨论。讨论中形成了三种观点，“法治论”、“结合论”和“取消论”。“法治论”的基本观点是，要实行法治，加强法制建设，反对人治；“结合论”的观点是，“人治”和“法治”都有必要，两者应结合起来；“取消论”这一派则认为，“人治”与“法治”是西方的一种提法，不科学，有片面性，有副作用，我们用“建设社会主义法制”就行了。

　　这是一场有关治国方略的大讨论，参与面极其广泛，不仅是法学界、法律界，其他公民包括国家领导人也都参与其中。1980年初，中国社科院法学所在北京市高级法院的一个小礼堂里，举办了全国第一次人治与法治专题讨论会，有将近400人参加。“第一个发言的是董必武的秘书陶希晋，董必武在中共八大上的讲话就是他起草的。他很鲜明地说，我们要搞法治，不搞人治”，李步云回忆。当李步云发言到一半儿的时候，有人就站起来指责王家福、李步云等人不应该将“资产阶级的私货”硬塞进中央文件(指的是“64号文件”)。可见当时不同学术观点争论的激烈程度。

　　有人将这场关于“人治与法治”的讨论称为第一阶段的大讨论。

　　不同的认识仍然在争鸣，进入二十世纪九十年代，大讨论的焦点开始转向是该选择“法制”还是“法治”。在十五大前，虽然中央提出的仍然是“依法治国，建设社会主义法制国家”。但一些法理学家仍然在用“法治”的概念，并对“制”与“治”进行了解释。

　　“水治就是民主之治、人民之治”，当时的《中国法学》总编辑郭道晖第一个用“刀”和“水”来形象区分两者：“制”字是“立刀傍”；“治”字是水傍，“水可载舟，亦可覆舟”，水象征人民，这种区分也一直被延续至今并被广为接受。法治与人治的区别，不在“靠法来治”还是“靠人来治”的分歧，而是当法律与当权者的个人意志发生冲突时，是法高于个人意志，还是个人意志凌驾于法之上，即是“人依法”还是“法依人”的区别。

　　思想领域的激辩，为依法治国方略的形成完善提供了坚实的思想基础。十五大召开前夕，王家福、刘海年和李步云给中央送了几份材料，其中一份是江泽民同志在1989年9月26日的一段话，即“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法，这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定遵循法治的方针”，学者的目的就是建议“通过这次党代会把‘法制国家’改为‘法治国家’”。当时也有持不同学术观点的学者对此提出了不同意见。

　　争论并没有停止，一直持续到1997年十五大召开、依法治国入宪后才基本结束。讨论伴随着中国社会发展的进程出现了不同的侧重点，不像第一阶段较集中探讨人治法治关系，而是较分散、细水长流式的就社会主义法治的内涵进行了多侧面、全方位的讨论。这都对依法治国方略的形成起到了促进作用。

　　中南海讲法

　　1996年2月8日，时任中国社科院法学所所长的王家福教授走进中南海怀仁堂，他是中共中央给中央领导同志举办的第三次法制讲座的主讲人。这已是王家福第二次踏进中南海的讲堂了。他曾在1995年1月12日，为中央领导同志讲述了《社会主义市场经济法律制度建设问题》，那是中共中央举办的第二次法制讲座。但这一次讲座却意义非凡，一个事关我国治国方式进一步完善的理论和实践问题就在这份讲稿中。讲稿在王家福手上沉甸甸的，它凝结着诸多法律人的心血，寄托着人民大众的期盼。

　　那天的讲座，不仅对于他个人意义非同一般，而且还注定会在中国法治史上留下清晰的一笔。

　　法学家走进中南海，具有深厚的时代背景———

　　十一届三中全会以后，我们党总结了治理国家正反两方面的历史经验，尤其是对十年“文革”浩劫进行反思，作出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的重大决定。法律界对“法治”与“人治”的大讨论，对法治的理论与实践进行了较为充分的论证。尤其是1992年，邓小平同志的南巡讲话进一步坚定了改革开放的基本路线，理论界为了适应社会主义市场经济体制建立的需要，提出了“市场经济就是法治经济”的命题，进一步加深了对法治的认识。

　　根据党中央关于加强法制建设的要求，1994年下半年，经过慎重研究，司法部向党中央正式提出为中央领导同志举办法制讲座的报告，并且草拟了讲座的选题，党中央很快批准了报告和选题。

　　于是，法学家走进中南海作讲座，并一直持续至今。

　　1994年12月9日，中央第一次法制讲座在中南海举行，江泽民同志主持讲座并发表了重要讲话。主讲人是时任华东政法学院教授、现任最高人民检察院检察长曹建明，题目是《国际商贸法律制度与关贸总协定》。就这样，法学家走进了中南海。

　　1995年下半年，中央第三次法制讲座筹备工作开始，据时任司法部部长肖扬回忆，司法部党组认为，应当介绍一下法律界最关注的“依法治国，建设社会主义法制国家”这个根本问题。部党组向党中央正式报了这个选题，同时还报了另一个选题。仅过两天，党中央就批准了司法部党组的报告，江泽民同志在同时报送的两个选题中，亲自圈定了《关于依法治国，建设社会主义法制国家的理论和实践问题》。

　　王家福回忆说：“根据我对这一问题多年研究的积累，在李步云、刘海年、刘瀚、梁慧星、肖贤富等课题组同志的大力协助下，我在很短的时间里精心地准备好了讲稿，并顺利通过了试讲。”他甚至清楚地记得“讲稿共有16页，分四大部分”。

　　这是一次非同寻常的法制讲座，因为正是在这一次讲座的总结讲话中，江泽民同志首次对依法治国基本方略进行了系统全面地阐述。他指出，实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实行和坚持依法治国，对于推动经济持续快速健康发展和社会全面进步，保障国家的长治久安，具有十分重要的意义。这一讲话为依法治国基本方略的确立奠定了坚实的思想理论基础。

　　一个多月后，经八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，将“依法治国，建设社会主义法制国家”纳入其中。

　　1997年9月，“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”又写入了党的十五大报告。党的十五大报告同时强调，依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。与法制讲座不同的是，十五大报告中，“社会主义法制国家”变为了“社会主义法治国家”。这是中央在起草报告过程中认真研究并广泛征求社会各界意见尤其是法律实务界和法律界专家学者意见后决策的结果。“制”和“治”看起来只是一字之差，其实是一次伟大的观念变革，表明中国不仅仅要加强法律制度建设，而且要从治国方式上根本抛弃“人治”的传统。

　　1999年3月，九届全国人大第二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略，正式写入了宪法修正案，使之成为一项不可动摇的宪法原则和制度。这是中国从此在宪政体制上彻底否定人治，在中国共产党领导下坚定不移地走上法治道路的划时代的进步。

　　同年7月，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，要求各级政府“认真履行宪法和法律赋予的职责，严格按照法定权限和程序，管理国家事务、经济与文化事业和社会事务，做到既不失职，又不越权；既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率”，“从根本上转变那些已经不能适应依法治国、依法行政要求的传统观念、工作习惯、工作方法”。

　　在谈到如何看待学者在这一历史进程中作用的时候，王家福说，依法治国基本方略的提出，对社会主义政治文明建设具有深远的历史意义，它名符其实是我国民主法治建设的里程碑。依法治国基本方略的确立，是中国改革开放以来民主与法制发展的必然选择，是邓小平理论深入人心的必然结果，是社会主义市场经济发展的客观需要。学者的作用就在于抱着感恩人民、报效祖国的拳拳赤子之心，为国家的决策提供理论帮助和智力支持。

　　从依法治国到依法执政

　　2003年3月，一个年轻的生命在华南一大都市中陨落，由此引发饱受争议却实施二十年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的诞生。那个年轻人就是孙志刚。孙志刚案成为中国民主与法治进程中的一个标志性的经典案例。

　　依法治国之路是一条渐进之路，在这个漫长的过程中，要有直面问题的勇气，更要有披荆斩棘的胆识。

　　从一个法学家的视角剖析二十一世纪初的中国社会，江平说，其中一个重要特点就是私权利觉醒了！

　　当公权力和私权利发生冲突的时候，私权利往往处于相对弱者的地位，它敌不过国家的权力。在法治社会里，如何解决公权力和私权利的冲突，如何把公权力限制在一定的范围内而保障私权利的不可侵犯，又成为实施依法治国中面临的一个重要课题。

　　2003年突如其来的“非典”事件也推动了私权利的觉醒。民众开始思考在涉及到公民生命健康权的时候，国家和政府应该负有什么样的责任，保护公民知情权、提高政府公信力、建设问责政府等呼声日渐高涨。

　　在这样的历史背景下，依法治国基本方略不断被注入新的活力，不断得到丰富和发展，保护公民的权利、约束公权力的理念日渐走入党和国家的大政方针。

　　2001年3月，第九届全国人大第四次会议通过的《中国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，将“依法治国”从治国方略的手段层次，上升为社会主义现代化重要目标的目的层次，将建设社会主义法治国家统一于建设社会主义现代化国家的目标之内。

　　2002年11月，党的十六大召开。十六大报告把“依法治国”作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标。同时，十六大报告提出要提高依法执政能力。

　　2004年9月，党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”

　　有权威专家指出，以我们党提出依法治国的基本方略和依法执政的基本方式为标志，中国共产党将领导中国人民从开元建国、致富强国步入制度治国、制度执政、建设社会主义政治文明和社会主义法治国家的新时代。

　　中国共产党依法执政，在中外共产党执政史上第一次解决了共产党执政的基本方式问题，它突出体现了执政党在国家法治建设中的积极性、主动性、创造性和关键性。无论是依法治国还是依法行政，其前提、核心和关键都要求党必须依法执政。因此，党依法执政的提出，将对依法治国和依法行政产生深远影响。

　　2004年，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案增加了保护人权和公民私有财产权的条款：“公民的合法的私有财产不受侵犯”；“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”；“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；“国家尊重和保障人权。”

　　2005年11月，胡锦涛总书记提出开展社会主义法治理念教育，并作出“开展社会主义法治理念教育是加强政法队伍思想政治建设的一项重大举措”的重要批示，旨在从根本上解决政法机关权从何来、为谁掌权、为谁执法、如何执法等重大问题。

　　2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上发表重要讲话，全面深刻地阐述了社会主义法治建设问题，指出要“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义”。这是党和国家最高领导人第一次提出“弘扬法治精神”，也是胡锦涛总书记2005年提出“树立社会主义法治理念”之后在法治建设上的又一重要论述。

　　弘扬法治精神的概念告诉我们，当法律制度发展到一定程度后，需要以法治精神为纽带，形成社会的凝聚力，建设人人有尊严、人人享受平等的和谐社会。法治的力量不仅表现在制度体系的建立上，更表现在社会成员对法律的普遍信任上，以及以这种信任为基础形成的法律文化共同体上。

　　2007年10月15日，党的十七大在北京召开。党的十七大报告用一个独立篇幅，即第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”为题，集中阐述了社会主义民主法制建设，对“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”作出了全面部署。报告鲜明地提出了社会主义法治的指导思想和政治方向，提出了社会主义法治建设的战略思想，提出或重申了社会主义法治的基本原则，提出了全面实施依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的新任务、新举措。吉林省高级人民法院院长张文显说，十七大报告是一篇精辟的法治报告，是社会主义法治建设的纲领性文件，是马克思主义法学的光辉文献。

　　2007年11月，十七届中共中央政治局以完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略为题进行了第一次集体学习，中共中央总书记胡锦涛主持，并在主持学习时发表了讲话。胡锦涛在讲话中就全面落实依法治国基本方略提出四点非常具体的要求。

　　2007年岁末，胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表、全国大法官、大检察官座谈时发表了重要讲话。胡锦涛总书记在勉励大法官、大检察官时特别提出：要始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，切实承担起保障科学发展、促进社会和谐的历史使命和政治责任。

　　胡锦涛总书记提出要始终坚持的“三个至上”，不仅是对于大法官、大检察官提出的要求，而且也是对我国包括政法战线干部在内的所有党政干部的普遍要求。因为“三个至上”所蕴涵的精神，不仅体现了执政党以人为本、执政为民、全心全意为人民服务的基本理念，也体现了社会主义法治理念的深刻内涵，体现了建设社会主义法治国家必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者之间的有机统一。“三个至上”不但具有丰富深刻的理论内涵，而且对于各级领导的工作具有普遍的指导意义，它同党的“为人民服务”、“三个有利于”、“三个代表”理论是一脉相承的，并且有所发展。

　　风雨中一路走来的“依法治国”，至此，脚步更加坚定。

　　在希望的田野上

　　抚今追昔的目的是让我们在沉淀历史经验的基础上，继续前行。

　　改革开放的30年，也是我国法治建设的30年，这是由无法无天时代进入法治初级阶段的30年。

　　梳理依法治国方略形成与发展的历史脉络，不难发现，相对于单纯的历史事件来说，依法治国方略的内涵更加丰富而深刻：它的动力不仅来源于领导者顺应历史的革新魄力，更有源自人民群众的自发需求；它的出现不是一日之功，更需要长久的思想酝酿；它的发展不仅需要思想理论界的争鸣，更需要司法实务界的实践；它的意义不仅是对过去实践的概括，更为未来发展提供了保障。“依法治国、建设社会主义法治国家”，简单的一句话却凝结了党和政府在民主法治建设征程中的卓绝努力。正如郭道晖教授所言：要记住，成就来得不易，是披荆斩棘、破除各种旧思想、旧体制的结果……

　　或许，除了法治自身的价值之外，“解放思想、实事求是”同样是“依法治国”方略形成发展历程中所体现的宝贵经验。

　　对此，王家福感同身受：“我们不能自满，成就固然非凡，但依法治国、建设社会主义法治国家是一个渐进的历史发展进程。目前与人民的要求和期望相距尚远，同法治国家的理想目标仍有较大距离。还需要在党的领导下，包括政法界、法学界等在内的全国人民的共同努力。”

　　……

　　又到了高考前夕，北京师范大学第二附属中学的同学们高高兴兴地迎来了一个神圣的活动———成人仪式。除了要以各种形式感念亲恩、感谢师恩外，每位同学们还都收到一份特殊的礼物———《中华人民共和国宪法》，校团委书记李煜晖告诉记者，最初的成人仪式，学校并没有给学生送宪法文本的内容，后来学校意识到最好的仪式莫过于让学生们意识到法治对于一个国家的重要性，因为他们是国家的未来！于是从2001年开始在成人仪式上为同学们送上最珍贵的礼物———《中华人民共和国宪法》文本。在颁发仪式上，校长这样告诉即将成年的学生：“十八岁意味着同学们将享有完整的公民权利，并全面承担起公民的义务和责任。公民的一切权利和义务，从根本上均源于《中华人民共和国宪法》……”。

　　我们仿佛聆听到了誓言，我们已然看到了希望。