5·12汶川大地震发生后，成都成为爱心汇聚之城。中央和地方各级政府投入大量资金物资，社会各界和国际友人踊跃捐赠，投入和捐赠的款物来源之广，渠道之多，数量之大，前所未有。截至6月29日，成都市用于抗震救灾的资金总数就达13亿元。而今，这个数目还在源源不断地增长。

　　如何管好用好救灾款物，保证每一笔资金、每一件物资都用在受灾地区和受灾群众身上，这是外界普遍关注的问题。按照省委常委、成都市委书记李春城的说法，它“事关灾区人民的切身利益，事关抗震救灾和社会稳定的大局，事关党和政府的威望和形象”。

　　“在最短时间里建立健全一套救灾款物的监管体系，这是成都纪检监察机关和相关部门面临的一大考验，也是必须完成的任务。”7月15日，在市纪委办公室，市监察局副局长葛振中的话语里仍然流露出当初时不我待的紧迫。

　　“成都做到了！”葛振中用六句话来概括这套救灾款物监管的“成都方法”：健全监督机制、规范制度流程、坚持公开透明、强化监督检查、严明监管纪律、确保廉洁救灾。透过这高度浓缩了的六句话，一张全方位、全覆盖的立体型监管网络清晰可见。

　　从建立到健全的监管机制

　　“地震一发生，我们马上意识到救灾款物监管的重要性，责无旁贷！”葛振中说，当时他与市纪委副书记、市监察局局长颜安正在办公室开会，研究抓机关作风的事，大家安全转移下楼后，议题立刻发生改变，“建立救灾款物监管的工作机构和工作机制，明确监管主体和监管职责，首当其冲！”

　　5月12日当天下午，成都市成立抗震救灾指挥部，下设物资资金的监督指导组也紧随成立，由纪检、监察、审计等部门组成，包括督查、巡查、调查和综合四个小组，负责对全市抗震救灾资金物资监督工作进行指导和协调。与此相应，市纪委、市监察局在5月13日成立监督检查组，开展对救灾款物登记、拨付等环节的监督检查，建立健全制度和流程，完善内控机制。

　　而到了5月20日，按照中央和省上要求，又成立了市抗震救灾资金物资监督领导小组，以市委常委、市纪委书记徐季桢为组长，监察、审计、民政、财政、商务、卫生、统计等部门为成员单位，统一了全市救灾款物的监管工作。这个监管体系由上而下，覆盖了每个层次和环节，要求各区（市）县和受灾严重的乡镇也比照成立，甚至村上也有专人负责。至此，监管的工作机制趋于健全和完善。

　　“这三个组是根据抗震救灾各个不同的时间段，不同的工作中心而设立的，这是一个监管体系不断完善、不断升级、不断深化、不断加大力度的过程。”葛振中说。

　　而这个过程，也是各种监管制度不断出台和完善的过程。“没有规矩不成方圆，健全的制度是监管的坚实基础。”葛振中介绍，目前相关部门通力合作，已经建立了救灾资金物资收支登记台账制度、收支交接凭证制度、统一调拨指令制度，建立健全了领导小组定期联席会、信息公开、工作巡查、跟踪审计监督、社会和舆论监督等5项制度。

　　在整个监管体系中，纪检监察机关处于组织协调的地位。这实际上涉及到双重的监管，一个层面是各个主管部门对于本部门涉及到的救灾物资资金的监管，即谁主管，谁负责；第二个层面则是纪检监察及审计机关对这些相关部门监管的监管。这个层面的监管也是一种横向的监管。

　　在地震发生后的最初阶段，横向监管的重要内容，即在于监督和协调各个相关部门建章立制，建立健全救灾款物管理使用的各项制度和流程。

　　横向的监管到“边”

　　5月15日，市纪委综合室副主任陈志敏和另外两个同事来到设在西航港物流中心的物资归集拨付点，进行24小时驻点督查，一直持续到5月26日。

　　陈志敏所在的小组，只是市纪委派出的6个督查组之一。从5月15日起，这6个小组就分别对市120指挥中心、市商务局西航港基地、市商务局大丰基地、市商务局西河镇基地和市民政局机投基地等6个物资归集拨付点实行驻点24小时督查，重点围绕抗震救灾资金物资接收登记、入账管理、拨付配送等环节进行全程监督检查。

　　西航港是6个点中最大的一个，每天社会各界捐赠的大批物资源源不断地运来，再从这里通过调拨程序发往灾区。“因为往来的量太大，而制度流程又尚未规范，我们刚驻进来时，发现了一些问题。”陈志敏说，如物资接收登记不够规范，没有制式台账，库存不够清楚等。一个例子很能说明问题：15日当天，前线战士需要1000副手套，库管说只有200副。结果最后找出来1万副手套！由于堆放不规范，谁也不知道库存具体有些什么，有多少。

　　针对这些问题，监督小组与相关部门一道抓制度建设，边干边建，边建边完善。“首先要做到的就是，对接收的物资分门别类、统一计量单位登记造册，比如矿泉水以件为单位，手套以副为单位。其次，要做到每日库存盘点清楚。至于发放，则按照规定制定出一套环环相扣的手续和程序。”陈志敏说，“在很短时间里，我们就做到物资归集拨付点物资收发的制度文字化、流程图表化、职责具体化。”这些制度和流程，作为成功经验，很快又在全市各物资集中拨付点进行推广和普及。

　　不只是物资，在资金方面也执行着这样的横向监管。比如，监督小组发现红十字会捐赠点由于人手紧张、经验缺乏，爱心捐款的接收管理不够规范，紧急协调市审计局、财政局抽调了20余名财会业务骨干，组成抗震救灾捐赠资金记账小组，对其爱心捐款逐一清理、核对、分类、登记、造册，并在此基础上完成了捐赠资金的专账会计记录。

　　横向的监管到边，覆盖了所有的捐赠点和相关部门，不放走任何一个角落。这样，救灾物资和资金都有了清晰的账目，并纳入统一的指挥体系。而据葛振中介绍，目前成都已经开发出一款统一的物资资金管理使用软件，并已在全市各个部门和区（市）县投入使用，这使得成都救灾款物的监管更加科学和规范。

　　纵向的监管到“头”

　　纪委督查组在物资归集拨付点监管的重要内容，包括物资出库的流程。比如，查看出库物资是否有指挥部统一制式的调拨单，发货清单与调拨单是否一致，发货清单与装车清单是否相符等。发货清单是一式四联，驾驶员签字确认后，二联留给了物流公司，一联留给了指挥部驻点的工作人员，一联留给押运员。押运员的任务就是将物资送达目的地后，签收回执单。

　　“回执单回来后，主管部门将查看其收货地点与发往地点是否一致，收货与发货品种、数量、规格是否一致，是否有接收人签字、是否留有联系方式、单位公章、收货日期等。” 陈志敏说，在物资归集拨付点引进物流公司，是因为它们有专业的管理经验和规范的操作流程，对救灾物资的收发、管理、监督都发挥了重要的作用，这可以说是成都救灾物资监管方面的一个亮点。

　　而上述过程，即从成都6个物资归集点到区（市）县物资接收点，不过是整个物资发放流程的一个环节。在这个环节之后，受灾区（市）县物资接收点同样还有一个接收、验货、登记、入账、质检、入库，并按受灾乡镇需要调拨的流程。从乡镇到村组，依此类推。

　　每个环节都需要统计、公示，并接受审计部门的全程审计，物资最后分发的环节，也不例外。6月25日，记者曾跟随一批物资到达都江堰市蒲阳镇学校。每个班级的代表前来领取一件牛奶或饼干时，都在制定的物资领取单上签上他们的名字；而每个班级发放物资的时候，哪怕是一盒牛奶和饼干，每个学生都还要签字。最后签字之后统计的物资领取清单将汇总上报教育局备案，装订成册，作为以后接受审计和监督的依据。

　　资金的调拨流程也是如此，由市抗震救灾指挥部根据受灾区（市）县、市级各部门赈灾需要下达拨款指令，市财政局按指令拨款。接收拨款单位要建立专用账户，专款专用，及时公示。这个过程中，一是财政局要监管，二是资金使用后审计局要全程审计，三是如果出现挤占、挪用、截留、贪污的，纪检监察机关从严查处。

　　“可以说，从起点到终点，每个环节都处于严密的监管之下，没有什么空子可钻。”葛振中说。尽管如此，纪检监察机关也没闲着，成立了4个监督检查组，由纪工委书记带队，对重灾区的38个乡镇、村救灾款物的发放情况进行检查；组织了13个区（市）县的纪委监察300余名干部，深入重灾区走村入户调查，这就是一竿子插到底的末端督查。

　　自下而上的监督到“位”

　　纵横交织的监管网络，使救灾资金物资的安全得到制度化的保障。然而自上而下的监管，并不能解决所有的问题，比如：救灾物资和资金的发放，如何让受灾群众心服口服。

　　“我们的办法就是让村民参与并监督发放的整个过程，并把物资分配方案的权力尽可能下放给受灾群众。”7月11日，彭州市白鹿镇党委书记高天成告诉记者，在该镇，每个村都推荐了一位德高望重的村民代表，当镇上下发物资和资金时，跟随村上的接收人员一同前往。而物资运回村库房后，采取同样的方法，由各个组组长及村民代表前来讨论分配方案。

　　如果数量足够，能够平均分配，当然皆大欢喜；如果数量不够，不能平均分配，则往往采取抓阄的方式。三河店村会计郭张举了个例子，有次一个村民抓了一双鞋，鞋太大了不能穿，最后只好送了人。“但是他还是很高兴，因为这是他抓到的东西，以他的名义送了人。”总之，尽量让村民自己去讨论、去决定，而没必要去包办分配的方案，“找些虱子往自己脑壳上爬”。

　　而无论是怎样的分配方案，整个物资发放的流程和数据都全部进行公示，接受所有村民监督。记者在白鹿镇政府门口，以及旁边的三河店村临时办公点，都看到了相关的公告栏，密密麻麻贴满了接收和发放的物资、资金明晰表，每个群众都可以前往查阅。“这样做确保了公开公正。”高天成说，“虽然不可能有绝对的公平，但是老百姓看到，觉得你在公开做事，程序非常清楚，心里面就感到公平了。”

　　高天成把这种基层民主的方式叫做“循环监督”，不光是上级监督下级，下级也监督上级。“我们镇上监督村，村监督社，同时老百姓也要监督，社监督村，村监督镇。真正做到相互监督。”他还表示，在以后的村务管理和灾后重建中，要把这种“循环监督”的方式保持下去。“毕竟，抗震救灾和灾后重建的主体，还是灾区群众。”

　　如今，白鹿镇的救灾款物发放模式成为一种经验，在彭州和成都其他重灾区推广开来。

　　而灾区群众监督的手段，当然就是进行举报。举报的方式有多种，包括打举报电话，写举报信。记者看到，在白鹿镇政府的公示栏旁边，举报箱赫然在目。彭州市纪委副书记、监察局局长徐友贵认为，这些监督渠道是畅通的，他们的举报电话24小时开通，已经接到了200多份群众举报。尽管其中大部分线索查无实据，他们仍然郑重地对待每份举报，争取做到“件件有着落，事事有回音”。

　　由外而内的监督到“家”

　　如果自下而上的监督，说明“群众的眼睛是雪亮的”；那么由外而内的监督，则证明“阳光是最好的防腐剂”。因为它的前提是公开和透明。

　　在《成都市抗震救灾资金物资管理使用公示办法》中规定，市抗震救灾指挥部，市级政府部门和社会组织，各区（市）县抗震救灾指挥部，灾区乡（镇）和街道办，灾区村及安置点，都要及时公布公示救灾款物管理使用的情况，以网络、新闻发布、报纸、公示栏等方式公示，接受社会监督。

　　社会监督员是其中的一种监督形式。在成都地震灾区，这支由81人组成的神秘的监督队伍，从6月1日起“走马上任”，自带干粮，独立调查，集中关注救灾款物的筹集、分配、拨付、发放和使用，直接向纪委监察部门反映情况。

　　6月26日，记者曾跟随5名社会监督员前往彭州，全程体验了他们的一次灾区突查。在白鹿镇九年制学校，社会监督员们检查了学校的物资接收和发放登记记录，告诫校长要尽快改进和完善存在的问题。他们又来到白鹿村，询问村民一斤米10元钱的发放、帐篷居住以及板房安置等情况，把村民意见认真记录下来。

　　在他们的工作简报里，记者看到排得满满的行程：6月3日，彭州市白鹿镇；6月4日，彭州市磁峰镇，都江堰市向峨乡、蒲阳镇；6月5日，都江堰市虹口乡……他们几乎跑遍了成都地震重灾区的所有乡镇。尽管全副身心的投入，耽搁了各自业务，还要自掏腰包，但在他们看来这样做是值得的，并且准备坚持不懈做满3个月任期。

　　5人中的一员叫罗忠渝，是一名公司老板，按他的说法，“不仅是为给外界一个交代，也给自己一个交代。” 因为他在地震后就参与组织募捐上百万元的资金和物资，他也很想知道这些款物是怎么发放的。“我们是名副其实的独立调查、独立判断，没有什么部门、什么人能影响我们。”

　　舆论监督也是这种外部监督的重要形式。葛振中介绍说，成都主动邀请新闻媒体对市本级和受灾区（市）县资金归集、发放点进行采访报道。而按照市外事办透露的消息，截至7月19日，共有包括美联社、CNN、法新社、俄新社等在内的来自28个国家的150多家媒体、600余人次前往灾区采访报道。

　　至今，在救灾款物的管理和使用方面，并没有发现大的问题，但外部监督毕竟是无形的压力。“与体制内那一张由各种严格规定和规范流程组成的刚性监督网相比，这更像是一张体制外的无所不在的隐形监督网。”葛振中评价说，“我们能做到公开透明，也说明了我们在救灾款物监管方面的自信。”

　　成都商报记者 付克友